社区服务_内涵及属性之再思考

社区服务:内涵及属性之再思考
论文关键词:社区服务公益性商业性
论文摘要:社区服务应具有公益性和商业性双重属性，商业性并不排斤公益
性。要实现公益性和商业性的平衡，国家监管至关重要。因此，必须明确社区
服务的领导体制和工作机制，强化分类管理和分类指导的要求并建立健全的监
督管理体制。

“社区服务”这一概念从其在我国诞生和使用之日起，就因理论表征上的
缺失和实践归属上的模糊而存在先天不足的缺陷m，从而导致理论研究中价值
引导的混乱和实际运作中的盲目性和低效率。鉴于此，有必要对社区服务的内
涵及属性等基本问题进行深入讨论并取得共识以指导社区服务实践。

社区是社会的细胞和缩影，社区服务是现代社区最基础、最重要的社会功
能。作为工业化进程的产物，社区服务发端于19世纪80年代的英国， 20世
纪、30年代以后逐渐纳人一些国家和地区政府的公共福利政策范畴，并用“社
会服务”、“社区照顾”、“儿童及青少年照顾”、“老人照顾”等相应词汇
指代一些机构在社区内开展的服务、由社区提供的服务或政府与个人等为了社
区发展所提供的服务，在我国、‘牡区服务”作为一个相对独立的概念，形成
于20世纪即年代，由最初探索社会揭利社会办向社会生活更广泛的领域拓展和
延伸，其发展的基本维度是围绕政府职能由“统治”到“治理”的理论和实践
的嫂变而展开的。

社区服务诞生之初，就面临着稳定资金来源、拓宽融资渠道是按照商业化
还是福利化运作的激烈争议，这种争论源自于对社区服务的性质是公益性还是
产业性的不同理解，由此形成了两种相互对立的观点，第一种观点是以学者徐
永祥为代表的对社区服务本质的一元化理解，认为“社会服务以福利性、公益
性为内核，不存在脱离或凌驾于福利性或公益性服务之上的社会服务。”第二
种观点是以国务院和民政部发布的各项与社区服务相关的文件为代表的多元主
义理解，从1987年在民政部主持召开的大连市民政工作现场座谈会上首次提出
社区服务的设想，到aoo6年国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意
见》，均认为社区服务具有双重属性，“既是一项事业，又是一种产业，作为
事业，是不以营利为目的的专业型社会服务，作为产业，是一种特殊的第三产
业，其特殊性主要表现在社会福利属性上，开展社区服务必须以维护和保障社
区特殊困难群众和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利属
性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效
益。”生述两种争论的焦点在于商业化与公益性是否可以兼容、并存的问题。

虽然不同学者对“社区服务”概念的理解呈现差异，但并不妨碍人们对社
区服务价值与目标形成的共识，即社区服务是指政府、社区居委会以及其他各
方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服
务，其价值目标在于努力实现社区居民“困有所助、难有所帮、需有所应。”
笔者认为，社区服务作为一个纷繁复杂的事物，应从多层次角度去剖析它的性
质，为了实现社区服务的价值目标，对社区服务的属性作二元化界定更有利于
社区服务事业的发展。社区服务应由社区公共服务和社区商业服务两部分构
成，社区公共眼务由社区就业服务、社会保障服务、救助服务、卫生和计划生
育服务、文化、教育、体育服务、流动人口管理和服务，社区安全服务等内容
构成，其性质带有公益性，应属无偿服务;社会各方面力量利用闲置设施、房屋
等资源兴办购物、餐饮、就业、医疗、废旧物资回收等与居民生活密切相关的
便民利民服务则属盈利性的商业服务。社区服务不仅具有公益性也具有商业
性，商业性并不排斥公益性，在某种意义上，商业性可以成为公益性发展的必
要手段。

第一，公益性是否排斥商业性?公益性的两大特点就是具有公平性和普惠
性，让社会公众普遍感到自己从中受益才是真正的公益性。公益性与商业利益
并不矛盾，社区服务模式应融合公益性与商业性这双重属性，在二者之间找到
一个平衡点。在市场经济体制下，双重属性呈现出种种不同的作用状态:一是各
自独立地在不同领域起作用，例如多元化的社区服务主体中一些部门主要从事
具有公益性的服务活动;另一些部门则实现企业化运行方式。二是两种属性相互
渗透、交融在一起发挥作用，公益性目标和经营性目标同时兼顾。三是两种属
性作用的互相排斥与矛盾，这在现实生活中是大量存在的。由于公益性与经营
性结合程度不同，应实行不同的管理模式。西方发达市场经济国家对于既有经
济职能，还承担着社会职能，既有经营性目标，也有非经营性目标，既生产竞
争性产品，又提供公共产品和公共服务的机构，往往实行特殊法人制。这种做
法对我们也有启示作用。公益性与商业性平衡的关键在于国家的有力监管，维
护社区公共服务部分的公益性，是政府的责任，同时也是行业经营者的职责。

第二，从社区服务这一概念产生的社会历史背景来看，在单位制消解、总
体性社会格局解构的进程中，社区服务的内涵日益超越了单纯“福利性”局
限，而带有广泛的商业性特点。目前，我国已有5亿多人生活在城镇社区，城
镇化的比率已达43%。这其中包括4400万65岁以上的老年人、2600万已经移
交社区管理的企业退休职工、2200万城市贫困人口和1400万下岗失业人员。
冈随着我国经济成分、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，越
来越多的“单位人”转为“社会人”，大量退休人员、下岗失业人员和流动人
员进人社区，社区居民群众的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层
次的趋势，经济社会的发展和居民群众的多方面需要给社区服务提出了新的更
高的要求。社区作为公共管理的典型场域，社区建设的基本职能就是要满足社
区居民作为社会人的基本需求。喊市社区居民的实际需要是社区服务两重性存
在的根本内驱力，政府缺乏足够的财政资金以支持社区服务项目的展开，单纯
依靠公共服务无法满足社区居民的个性需求，必须以商业性、社会性服务为有
益的补充。

第三，从社区服务实践来看，商业性与公益性的结合状况是影响社区服务
实效性的重要因素。目前社区服务的项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活
和精神生活的各个领域，服务内容由10多项发展到200多项，服务对象包括妇
女、儿童、老年人、残疾人、青壮年和优抚对象、驻社区单位等各类群体，社
区居民需求得到不同程度的满足。但社区服务工作中存在的与居民需求不相适
应、功能定位不准、相关政策滞后、规划协调不够、社会化和市场化程度低等
问题依然十分突出，与城市经济社会发展的新形势、新任务不相适应，主要表
现在一是发展状况与居民的需求不相适应，二是功能定位不准，在工作任务上
没有将社区服务进行详细划分，在社区服务宏观政策制定上缺乏分类指导，使
政府和社区组织在实际工作中包揽了许多应由市场提供的服务项目，从而削弱
了政府在社区服务中的引导、规划、公共服务和监督管理上的功能发挥，工作
取向出现混淆，也影响了社区服务整体效益的发挥。

既然社区服务具有商业性和公益性双重性质，要实现社区服务效能的最大
化，可以以如下工作作为突破口:

首先，要明确社区服务的领导体制和工作机制。要建立健全政府统一领
导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理和运行机
制，i21各有关部门要按照各自职能，按照社区服务的总体要求，加强业务指
导和政策支持。切实解决社区服务统筹协调力度不够、政策不完善、规划不及
时、资源经费短缺等问题，综合运用行政、法律手段监督好、管理好社区服
务，有利于形成推进社区服务的整体合力和社区服务的健康有序发展。

其次，要强化分类管理和分类指导的要求。要细分社区服务的公益性、福
利性领域和商业性范畴，对社区公共服务要在资金、场所和人员上给予保证;对
社区组织开展的互助性服务、志愿服务和社会力量兴办的微利性社区商业服
务，要给予政策和资金上的扶持;对营利性社区商业服务要强化自身发展能力，
积极引导向产业化、市场化发展。实行分类管理和分类指导，既有利于保证基
本的公共服务，促进社会公平，也有利于满足不同居民群众的特殊需要。

再次，要加强对商业性运作的全方位监管。有力的监督是社区服务市场供
给方式有效实施的根本保证。市场方式是一种利益驱动方式。在利益最大化的
驱动下，市场主体可能会做出危害公共利益的行为。为了保证社区服务的福利
性和公益性，政府也为了弥补自身投资的不足，出台许多鼓励和扶持社区服务
的政策，以激发全社会各种力量兴办社区服务。在这种服务产业化的思想指导
下，有的城市甚至视社区服务为新的经济增长点，过分追求社区服务的经济效
益，而置其福利性和公益性于不顾，出现了部分社区组织的权力“寻租”行
为，导致社区服务中的腐败、一些组织和个人以社区服务为幌，向挂靠机构缴
纳少量的管理费即从事经营活动，实际处于无照经营的状态，偷税漏税现象严
重等混乱现象。因此，只有建立一套健全的监管系统，才能保证市场运转的正
常进行。这个监管系统应该由社区居民监督、专业机构监督、政府职能部门及
社会监督组成。l3]其中社区居民的监督应该处于主导地位，专业机构为监督提
供技术支持，政府监督实施奖惩性的监督，社会监督可以营造一种社会氛围，
倡导诚信经营理念。在这种严密的监管体系之下，违规操作将无处遁形，社区
服务市场供给模式才能良性运行。