排污费与排污税的比较研究
袁向华
（天津市环境保护科学研究院，天津 300191）
摘要[z1] 本文介绍了我国排污收费制度的理论基础，并从正反两个方面详细评价了该制度在我国的现状。同时进一步比较了排污费和排污税二者之间的区别，阐述了如何完善现有的排污收费制度以及排污费改税过程中可能遇到的瓶颈难题。
关键词 庇古税；排污收费制度；排污费；排污税
排污收费是国家对排放污染物的组织和个人（即污染者），实行征收排污费的一种制度，是控制污染的一项重要环境政策。它运用经济手段要求污染者承担污染对社会损害的责任，把外部不经济性内在化，以促进污染者积极治理污染。排污收费制度现已经成为世界各国环境保护中最为常用的一种重要经济手段，它的理论基础就是环境资源的价值理论和环境外部不经济的存在。由于排污收费制度是由庇古理论衍生出来的（这一理论自身存在局限性），以及在实施过程中存在的收缴率低、治污资金被占用、挪用等问题，越来越多的研究者提出用排污税来取代排污费。本文就这一问题进行了深入地探讨，比较了排污费和排污税的异同和利弊，以期今后的研究者和管理者能得到一些有益的启示。
1 中国排污收费制度的现状评价
中国的排污收费制度大约始于20世纪70年代初。1979年9月13日，中华人民共和国第五届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定："超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费"，其他环境保护法律也对此作出了明确规定，从法律上确立了中国的排污收费制度；1982年7月国务院颁布的《征收排污费暂行办法》和1988年颁布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，对排污费的征收和使用等做了明确具体的规定，标志着我国排污收费制度的正式建立，自此排污收费制度开始普遍实行，全国形成了自上而下的征收排污费的法律、法规体系；2003年7月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》，在征收对象、征收范围和资金使用上都做出了改进，使得中国排污收费制度得到进一步的完善，是排污收费的政策体系、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革 [1]。2007年原国家环保总局又通过了《排污费征收工作稽查办法》，进一步强调了要依法、全面、足额征收排污费，纠正排污收费过程中的各种违法违规行为。现行的排污收费制度是按照污染物的种类、数量及污染当量为单位实行总量多因子的排污收费。具体的征收
实行收支两条线的管理。据统计，30年来全国累计征收排污费1 479.5亿元，缴纳排污费的企、事业单位和个体工商户已近50万个[2]。排污收费制度不仅促进了企事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源，而且也为我国治理环境污染发挥了重要的作用。
收稿日期：2011-12-21
作者简介[z2]：袁向华，硕士在读，助理工程师，现从事环境管理方面的相关工作。
1.1排污收费制度的积极作用
1）以征收排污费这种形式，提高了污染者的成本，以促使排污者减少污染排放。通过征收排污费，给污染者一定的经济刺激，提高排污单位减少污染物排放的积极性，促使其将排污量减少到单位排污收费值等于边际处理成本的水平。如果排污费高于污染者的边际处理成本，它们就选择治理；如果排污费低于污染者的边际处理成本，它们就选择交纳排污费。从而达到排污收费越高，刺激作用越大。最终通过征缴排污费刺激企业重视环境污染，减少污染物的排放量，促进生态环境的可持续发展。
2）筹集一定数量的资金用于环境保护。在我国排污费的征收使用实行收支两条线的管理。按照"环保开票、银行代收、财政统管"的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源的防治，区域性污染防治和污染防治新技术及工艺的开发、示范和应用等。
排污收费手段既能对污染排放形成控制和消减的刺激，也能对控制和消减污染的行为提供支持与帮助，这种双重的优势正是"庇古税"的精髓所在[3]。
1.2排污收费制度存在的问题
1.2.1排污费征收标准偏低
只有排污费征收标准高于污染治理成本，才能起到刺激污染治理、补偿环境损害的作用。现在我国现行的标准没有充分考虑到和企业治污成本的关系，导致排污费大大低于企业的治污成本，这样一来就出现了企业宁肯缴费也不治污的现象。长此以往不仅不能有效补偿环境损失，而且还不能充分调动企业治污减排的积极性。
1.2.2排污单位排污费、污水处理费征缴不足
排污费收缴率低的问题已经成为环保部门面临的一个严重问题。2009年国家审计署发布了过去5年渤海污染治理情况的审计报告，数据显示沿渤海地区13个城市少征排污费和污水处理费5.78亿元，占应征额的15%。其中，主管部门和代收单位违规减免2.95亿元，缴费单位欠缴2.83亿元。10月底，"三湖三河"治理的审计报告也提及，相关9省区市少征、欠缴污水处理费和排污费21.43亿元[4]。这一连串令人震惊的未征
、少征和漏征的数字某种程度上表明排污费不能足额的征收，
在一定程度上已经影响到我国污染治理资金的筹集和相关环保设施的建设。
1.2.3排污收费的范围狭小
由于排污费是在污染出现之后才进行收缴的，所以只能算作是末端治理。在实际使用中针对在生产领域出现的水污染、大气污染、固体废物等项目收费，对于在消费领域大量存在的带来污染的产品没有算在其中，单个消费者的消费活动似乎对环境的影响是微不足道的，却导致无数消费者的相同行为和活动对环境造成巨大的危害（如一次性的塑料包装物），这种"微小行为的暴行"给污染治理带来了相当大的困难。
1.2.4出现治污资金被占用、截留、挪用等现象
在实际工作中，由于政府的工作缺乏透明性，对所征收的排污费用途不公开，使得征缴的费用在某种程度上成为部门自己的一种收入来源，将其作为自身费用支出，这种现象的出现也进一步打消了企业缴纳排污费用的积极性，使得排污费的作用大打折扣。
1.2.5寻租行为和地方保护主义
由于企业对污染治理没有什么积极性，同时又不愿意支付污染处理费用，只能采取其他方式（给回扣或贿赂相关部门）逃避收费。这样一来就在管理部门形成了腐败的温床，也使得排污收费的激励作用基本失效（在这里寻租行为的出现可以和上文提到的庇古理论的局限性相互印证，说明这一问题的出现是由于整个理论的缺陷所导致的）。同时由于地方政府过分重视GDP的增长，为了招商引资大搞人情收费、协商收费。滋长了地方保护主义的情绪，使得环保部门的工作无法落到实处，廉洁收费成为相关部门亟待解决的重要问题。
1.2.6信息不对称
在实践应用中，由于政府部门不可能完全掌握企业的收益情况，而且获取众多企业收益信息的成本也是巨大的，加之经营者也没有向政府报告私人成本的意愿，最终使得监管机构无法实现有效的监督和管理。
2 排污费与排污税的对比
我国的排污收费制度虽然在形式上是一种行政收费，但却具有税收的强制性、固定性、无偿性三大特征，其实质是一种"准排污税" [5]。 排污收费是一种不参与体制分成的、全部上缴财政预算内的行政收费，因而具有"准税"的性质。排污费的征收是基于国家对公共事务的管理权，以"公权力"为依托，故此具有强制力，不以排污者的意志为转移。同时它又具有固定性的特征，明确规定了排污收费的标准。加之，排污费虽然不是法律意义上的税收，但在征收时无需向征收对象支付任
何代价或报酬，同时坚持专款专用原则，将全部排污收费列入环境保护专项资金进行管理，具有税收无偿性的特征。由此可见，排污费
具有税收的的一般特征，于是人们更多的将其与排污税进行比较，认为排污费改税是水到渠成的事情。实际具体情况如何，需要我们进行进一步的分析。
在这里先要澄清一点，在庇古理论中提到的征税不同于我们一般意义上理解的税收，它既可以是环境税，也可以是排污费，在国外对于这两者并没有作出明确的区分，它们是基本等价的。同时环境税这一概念也可分为狭义的环境税和广义的环境税，在本文中讨论的是狭义的环境税（即指排污税），它包括碳税、二氧化硫税、水污染税等，广义上的环境税则包括排污税、资源税、消费税和准环境税。对于排污费和排污税，在排污费具有和排污税一样刚性的前提条件下，经合组织(OECD)国家对于它们没有严格的区分，认为两种制度基本上是等效的，没有优劣之分。
在我国两者之间虽有所区别，但它们的本质要求却是相同的。排污费和排污税相同的本质要求[6]：（1）实现环境与健康损害的赔偿或补偿。在市场经济的条件下，企业的经营目的就是要实现最大的利益，因此企业为了降低成本，往往把污染治理的任务转嫁给社会。通常来说，企业实现利润是以牺牲环境为代价的，这就要求我们必须采取措施，实现企业对环境损害做出赔偿或补偿。（2）排污费/税的征收水平必须要高于企业的治理成本。要想将污染治理的任务返还给产生污染的企业，除了加强环境法制建设之外，就是要将市场主体的环境污染成本增加到市场价格之中，即把成本变成税赋，以约束和规范企业的环境行为。只有这样才能促使企业重新负起责任来，通过"谁污染，谁缴税"原则的落实，最终实现环境保护、节能减排等目的，同时对积极治理污染并取得成效的企业也是公平的。
但是排污费和排污税又存在着明显的差异，二者在设立程序、审批部门、征收主体、征收对象等方面又各不相同，其具体的区别见表1：[z3]
表1 排污费与排污税之间的对比[7]
比较项目
排污费
排污税
设立程序
行政程序颁布，
比较容易调整
严格的立法程序，
不易改变
审批部门
国家计划、财政部
或省级政府
人代会、财政部
征收主体
经济部门或事业单位
税务部门或代理部门
征收对象
环境污染者
普遍性
资金使用
大部分用于减少污染与
治理环境
纳入公共财政预算
统一管理使用
与经济发展的关系
与经济发展的关系比较弱
随经济发展
和收入的
上升而提高
执行力度
强制力不如税收，
执法随意性相对较大
法律意义上的强制力，
具有刚性特征
是否无偿
有偿的，有相当一部分返还
给污染企业
具有无偿性 从表
1可以看出，排污费在征收对象和资金使用方向上更为明确，而排污税则在征收主体和执行力度方面更占有优势，两者各有所长。通过以上的分析，可知排污收费制度能在我国继续施行是有其客观存在的需要的，是有其可取之处的。尽管它存在一定的缺陷，但是可以通过进一步的改革得到完善，使其继续发挥它积极的作用。对于排污税，应该说它是未来发展的方向，在这一点上可以充分借鉴OECD国家的经验，让它更好地为我国的环保事业服务。
3 排污费和排污税的利弊分析
3.1 排污费"费改税"的难点
3.1.1排污收费的费率难以直接转换为税收的税率
在我国，各地征收排污费使用的费率是不一样的。征收的费率不仅与环保部门的征收能力有关，还与地方政府的关注度、企业的认识以及环保部门的监测能力直接相关。在由"费"改"税"的过程中，税率的设计要充分考虑到负担水平，应以排污税的负担能满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用为最低限量。税率的设计还应按照排放的应税污染物的污染程度来确定。对于浓度不同的应税污染物，应按照浓度的高低来规定税率。对于浓度相同的应税污染物，应以超额累进税为主，按照排放数量的差别来确定税率，充分发挥超额累进税在调节环境污染行为中自动稳定器的作用，体现税收差别并有适当的弹性。
3.1.2污染排放要与税基联系起来存在很大的难度
企业污染的排放状况不是恒定的，会随着原料和管理状况的变化而变化，而排污收费的费基是采取抽样调查法确定的，适用于政府性收费的计算方案，却不适合税收制度。因此，对于不同性质污染物，在选择排污税的税基时应遵循不同的标准。对于大部分污染物而言，可以选用排放量标准，即按污染物排放的数量，多污染的企业多交税，少污染的企业少交税[8]。在污染物的排放量较易测定的情况下，这一标准符合公平原则且有利于企业自主选择最适合本企业的污染防治方法。而对于一部分较分散或不易测定的污染物而言，在生产、销售环节将其产量或销售量作为税基可以有效地控制税源，并减少税收征收成本。
3.1.3难以确定具体的税目
税目是税收的对象，反映了具体的征税范围和征税广度。目前我国在税种的具体制度设计上还缺乏足够的经验，这就决定了如果要征
收排污税，征税的范围不可能太广、不可能一蹴而就，必须考虑到征收成本和现有的管理水平，循序渐进，分阶段开展相关工作。
3.1.4纳税环节的确定
纳税环节的选择应该是全面、合理、公平、明确和集中的。在生产过程中，如果排放污染
物的源头比较固定，则征收排污税的依据就比较合理，但由于存在着信息不对称的问题，导致为了消除此不对称，就需要增加相应的成本。如果排放污染物的污染源比较分散且较多，那么就需要根据污染物和产品消费之间的关系进行判断，以便进行合理的纳税。
3.1.5征收方式的制定
税收的征收管理工作直接影响着整个税收制度的效率，因此这项工作是税收制度中的一项重要内容。由于环境所具有的公共产品的特性，在已经明确排污税需要纳入公共财政预算、统一管理使用并在中央和地方政府之间进行比例分配的基础上，如何充分发挥好环保部门和税务机关各自的优势，如何确定它们之间相互协调、合作的工作关系，确保排污税能够合理、高效、便捷的被征收，成为推进相关工作的重点之一[9]。
3.1.6税收政策的减免
排污税的征缴，还需要一系列的税收调节措施。对于低能耗且无污染的相关生产厂家要给予税收减免的优惠政策，使其能够进一步的投资污染减排，进行清洁生产。相应地，对于存在不同污染危险的企业实行差别税率，通过税收手段进行调节，以达到促进环境保护的目的。鼓励环保性的投资，如对节能设备或低污染设备的投资实行抵免或退税，对这类设备实行加速折旧等优惠税收措施。同时鼓励对环保技术的研究开发、引进和使用，如研究开发费用的税前列支、技术转让费的税收减免等。利用加速折旧与研发资助的相互结合，进一步推动新技术的产生和推广。对于绿色环保工程的投资实行税收减免政策，以鼓励社会流动资金流向环境保护领域，全面提升全社会的可持续发展能力。
3.2 排污费的自我完善措施
3.2.1适度调整排污收费的标准
为使排污费切实起到预防和控制污染的作用，应按照排污费高于治污处理成本的原则提高现行的收费标准，促使排污单位积极主动的治理污染。同时在我国不同区域还存在着污染物转输(如同一流域，上游污染下游)、环境容量及功能差别等因素。根据环境经济学理论，在不同的环境条件下排放单位污染物造成的边际损害是不同的，适度调整排污收费标准应充分考虑到这些差异。一般情况下，环境容量大、功能要求低的地区，排放单位污染物造成的边际损害小，反之边际损害则相对较大。
3.2.2扩
大排污收费的征收范围
依据"污染者付费"的原则，任何单位或个人，只要向环境排放污染物，都应缴纳排污费。针对某一特定的污染物，排污费的范围应从生产领域扩展到消费领域，比如对居民产生的污水、垃圾征收排污费。2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》的实施，其最直
接的变化是扩大了收费范围，将个体工商户纳入缴费对象，交纳排污费的单位显著增多。但征收范围还需要继续向第三产业和乡镇、街道企业延伸；在继续重视废水、废气排污费征收的同时，加强对固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费的征收[10]。
3.2.3足额征收排污费，健全排污收费管理机制
在对环境问题进行执法的过程中，既要做到有法可依、执法必严，同时还要体现管理行为的灵活性和合理性，提高管理效率。要全额征收排污费，杜绝协商收费、免征或减征排污费。加强有关法律法规的宣传力度，使依法缴纳排污费成为排污单位的一种自觉行为，从而达到降低执法成本的目的。
3.2.4加大排污费的内部稽查力度
开展排污收费的内部稽查，纠正、查处相关人员在工作中出现的违规行为。强化排污收费的社会监督，建立健全排污费的公告或公示制度，让社会大众享有相应的知情权，坚决抵制和杜绝协商收费、人情收费，尽量减少环保部门受到地方政府的干扰。同时，加强基层环境监察队伍的建设，提高执法人员的个人素质和技术水平，尽快形成一支快速、高效、有力的执法队伍。
参考文献(References):[z4]
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Comparative Study of Pollution Charge and Emission Tax
YUAN Xiang-hua
（Tianjin
Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191, China）
Abstract [z5]Two theoretical basises of pollution charge policy are introduced, and the policy is evaluated from both the positive and negative sides. Furthermore, pollution charge and emission tax are compared in each aspect. The measures to improve the pollution charge policy are expounded, and also the bottleneck problems of pollution charge reform are analyzed.
Key words Pigou tax; pollution charge policy; pollut
ion charge; emission tax
说明：
1. 摘要中的内容即是文章的研究内容，不知道还需要补充哪些内容。
2. 参考文献中标注的就是文章从CNKI下载时所注明的信息，应该就是期号。
3. 本文没有基金项目资助。
[z1]摘要需写明文章的主要研究内容
[z2]如有项目支持请列明项目来源
[z3]请先简单文字说明两者的区别，再列表进行比较。
[z4]参考文献需补充期数。
[z5]依据修改后的中文摘要重新撰写。