探析农村中小学撤点并校问题
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探析农村中小学撤点并校问题
——基于资源配置效率的视角
内容摘要：农村中小学撤点并校所暴露出来的问题越来越严重，引起社会广泛的关注。本研究基于资源配置效率的视角，采用实证分析与文献法探析农村中小学撤点并校问题。研究发现，农村撤点并校之后存在资源浪费、教育成本过大和规模不经济等问题，我们对此进行充分论证，并进行原因分析和提出针对性建议与对策。我们认为在未来，农村教学点仍然是我国经济社会发展到一定程度后农村办学的主要形式。
关键词：撤点并校，资源配置效率，科学规划，因地制宜
一、研究背景与意义
随着农村人口出生率下降、适龄儿童减少、城镇化进程加快、劳动力转移以及基层行政区划调整，国家加大了对农村义务教育发展的支持力度并提出更高要求。国务院2001年出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，文件第十三条要求地方政府“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。各地开始进行撤点并校，普遍通过适度集中办学方式，满足群众需求，提高办学效率。
但是，近几年来，撤点并校所带来的问题越来越严重，引起社会广泛的关注与反思。随着撤点并校的发展，农村出现中小学大规模消失，从2000年到2010年，我国农村小学数量10年内减少了52.1%；此外，农村还出现学生辍学数量激增、家庭教育支出攀升、亲情教育缺失、校车安全事故频发、学生午餐安全问题、学生心理健康问题、由于陪读父母离婚率上升、乡村文化衰落等问题。
对此，2012年9月初国办专门下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，正是有针对性地来解决当前的问题，其中一个重点就是要重新科学制定农村校布局。教育部根据国办文件的精神，也正在对后续的工作提出更加明确、具体的要求，对于各个省、自治区、直辖市的方案要进行重新的审视，各省一定要停止撤并学校和教学点。
本研究基于资源配置效率的视角分析农村中小学撤点并校所带来的问题，有利于各地政府因地制宜的置办校点，科学规划中小学撤并布局结构；有利于教育投入合理化，避免资源浪费；有利于政府意识到对教育投入的欠缺，加大财政支出，减轻家庭负担；有利于从整体出发提高教育资源配置效率，促进规模效益，达到更良好的资源配置状态。
二、文献综述
就农村中小学撤点并校问题，广大学者和老师们从不同角度对此进行研究，为我们提供了广泛的视角。
首先，一些学者从价值角度分析农村中小学撤点并校问题。李盼强等人①从公平和效益的角度，进行理论创新，建立理论模型，对农村中小学撤点并校政策进行剖析和反思，揭示了教育公平与效益的关系，在撤点并校过程中要兼顾效益和公平原则。徐国英②从政策价值角度分析农村中小学撤点并校问题，撤点并校政策所蕴涵的价值追求主要表现为以人为本、教育平等和可选择性三个方面。撤点并校政策的价值选择存在的问题主要是对大规模学校的“迷恋”以及存在城市中心的价值取向。在讨论撤点并校政策的有效性问题时，应考虑其能否处理好价值与事实的关系、利益和代价的关系以及弱势与强势的关系。韩吉珍、侯铁虎③揭示教育资源配置效率与公平问题的实质，要强化政府在教育资源配置中的作用。
其次，一些学者从规模经济角度分析农村中小学撤点并校问题。从经济学角度来看，克罗格曼认为规模经济是指在一特定时期内，企业产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润水平④。王善迈先生在他的《教育经济学概论》中谈到：学校适度规模是指学校和教师以及各项物质设备之间的比例构成处于最佳状态时，这时的规模就是这个学校的适度规模。包括教师的适度规模、设备的适度规模、以及学生的适度规模⑤。雷万鹏、谢瑶等人⑥，基于11 个省调研数据，实证探究了学校规模经济效应并对其进行了反思。研究发现，我国义务教育阶段存在显著的教育规模不经济效应。李祥云，
① 李盼强.《公平与效益的博弈——关于中部地区农村中小学撤点并校的调查与反思》，《湖南人文科技学院学报》，2012年8月第4期
② 徐国荣.《农村中小学撤点并校政策价值分析》，《教育理论与实践》，2012年第31期
③ 韩吉珍、候铁虎，《我国教育资源配置中公平与效率问题分析》，《山西财经大学学报》2006年第4期，
④克鲁格曼《经济学原理》中国人民大学出版社，2011年
⑤ 王善迈《教育经济学概论》，北京师范大学出版社，2002年
⑥ 雷万鹏、谢瑶.《学校规模经济效应及其政策反思》，《全球教育展望期刊》，2013年第5期 张聪聪等人①学校规模扩大所产生的经济效率和对课程设置的影响是有限的，且规模扩大并不一定就能提高教育质量，作者比较支持小规模学校。
最后，一些学者从国内外比较的角度分析农村中小学撤点并校问题。吉芸②基于中美农村学校合并的比较，提出中美两国的农村学校合并运动虽然不在同一个时期，但却有着许多共同点 提高农村教育水平是学校合并运动的第一宗旨；完善的制度保障是学校合并运动的必不可少的条件；我们应该借鉴美国经验，让“撤点并校”合理前行：为学校配备校车是政府应提供的免费配套服务之一；建设寄宿制学校应吸引多方力量共同合作；闲置的校舍可以作为村里的文化交流中心。李文英、刘云③等人认为在历次撤点并校中，日本采取了因地制宜、符合教育规律的方针和措施，充分听取民意，采取弹性化措施解决撤点并校中的小规模学校问题，学校旧址实现再利用，因而取得了较大的成效，可为我国农村地区中小学撤点并校提供参考和借鉴。俄罗斯人认为 “学校存在是村庄存在的前提”，他们认为农村如果没有了学校就仿佛教堂失去了十字架， 如果裁撤人数较少的农村学校“将导致 3 000 座村庄‘消亡’”，于是俄罗斯在“维持农村学校现状”的基础上，对农村教育的结构、经费、师资、管理进行统筹布局，推进农村教育的整体现代化，这从反面让我们思考是否要撤点并校。④
我们基于资源配置效率的角度，对农村中小学撤点并校问题进行分析，对资源利用的优化程度和学校规模经济进行讨论，为提高教育质量和资源配置效率的提高提出建议与对策。
三、农村中小学撤点并校的成效及存在的问题
（一）农村中小学撤点并校取得的成效
1.促进了教育资源的合理配置
在“撤点并校”之前，农村中小学分布比较分散，教学点较多，学生的数量规模较小，学校教学设施落后等现象十分普遍。但是由于我国教育资源投入的不
① 李祥云，张聪聪.《国外中小学规模作用研究述评》，《外国教育研究》，2012年第12期
②古芸.《让“ 撤点并校 ”少走 弯路--中美农村学校合并的比较及其启示》，《教育探索》2010年第8期
③李文英、刘云.《日本农村中小学“撤点并校”及其启示》，《外国中小学教育》2013 年第11 期
④于海波《俄罗斯农村教育现代化及其启示》 《外国教育研究》2007年12期 可分割性与整体性等因素，不论学生数量的多寡，只要学校存在，就要有教学场地、教学设施、师资力量等方面的资金投入，这使得原本就缺乏的教育资源更加分散，“僧多粥少”的局面更加窘迫，教育主管部门难以对教学资源进行合理的配置， 满足各小学的实际需要。“撤点并校”使得原本由三四个小规模学校共同分享的有限的教学资源集中起来由一个中心学校使用，这一举措的最直接成效便是促进了教学资源的合理配置，使得中心学校拥有更多的资源来改善教学设施与教学条件。
2.提高了农村中小学教学的规模效益
农村中小学的“撤点并校”不仅促进了教育资源的优化配置，还在一定程度上提高了农村中小学教育的规模效益。我国每年对教育的投入都是有一定限度的，在教育资源总额一定的情况下，分享者越多，每个分享者所得到的资源就越少，反之则更多。本文以陕西省渭南市大荔县两宜镇为例， “撤点并校”之前有47 所学校，撤点并校后还有32 所。假定教育资金为1500 万，那“撤点并校”前后每个学校可获得的教育资金投入如表1。
这使得教育资源更加集中，解决了“撤点并校”前规模较小的学校浪费资源，
规模较大的学校严重缺乏教学资源的窘迫境况，使得每个学校的教育资源在一定程度上增加了， 资源的利用效率得到了提高，规模效益得以充分体现。
3.丰富了教学课程，提高了教学质量
在农村小学“撤点并校”之前，由于教育资源不足、教学设施不完备以及师资力量缺乏等问题，一般农村小学普遍只开设了两门课，即语文和数学，英语、思想品德、自然、计算机等课程基本不开设，音乐、绘画、体育等课程开设的非常少，而且并无专门的任课教师，都是由语文或数学老师兼任的，体育课、音乐课、绘画课都是流于形式的，都由学生自由活动。“撤点并校”后，学校的教学资源比之前相对充裕，学校有能力兴建机房、聘请专职教师等。学生上课的内容不再仅限于语文、数学了，形式也更加丰富多样了，不少学校也配备了多媒体。这在一定程度上激发了小学生学习的热情，从而有助于教学质量的提高。
（二）农村中小学撤点并校存在的问题
撤点并校带给人们的并不是如其最初的设想那样，提高了教学效率和质量，而整合资源的功能也没有完全实现。相反，却出现了许多负面作用，这需要我们给予高度关注。
1.教育投入过大，产出过小
本研究从投入与产出角度分析教育效率，撤点并校之后，教育投入增加，然而产出下降，教育效率也随之下降。一方面、撤并后农村小学生的家校距离平均达5. 4 公里，初中生更达17. 5 公里①。由于学生上学路途遥远和寄宿等问题，这样家长就额外增加了一笔交通费、午餐费和住宿费等费用的开支。无论是一名小学五年级学生还是初中二年级学生，由于学校撤并导致的到新校就读的额外成本每年均在2000元以上，而实际上每生每年可享受的国家免补政策，初中一般为1250元( 杂费500元+寄宿生生活费补助750元) ，小学一般为800元( 杂费300 元+寄宿生生活费补助500元) ，免补政策的好处完全被学校撤并导致的额外负担抵消了，甚至有的地方农民负担比免费前还重。因此，不少地方在大量撤减中小学后，父母纷纷反映子女教育费用骤增，家庭经济、生活负担加重（表二）。另一方面，县级政府为了修建宿舍等基础设施，不得不增加额外的教育投入。总体而言，家庭和政府教育投入增加。
表二、撤并前后费用对比
① 《21 世纪教育研究院发布〈农村教育布局调整十年评价报告〉》，《社会科学报》，第1339 期 然而，近四年来，全国小学辍学率大幅度回升，“从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99‰，到2011年辍学生已经达到88.3万人，辍学率8.8‰，这与1997年、1998年、1999年的辍学水平大体相当。”①此外，2010年10月到2011年9月，一年内全国各地共发生校车事故22 起，死亡人数达到47人，平均每月有4 名儿童惨死在上下学的路。由此可以看出，家庭和县级政府教育投入增加，然而产出（学生辍学率和学生死亡人数增加）减少，这意味着资源配置效率降低。
2.资源利用率较低
（1）学校及校舍利用率较低
农村中小学广泛进行的以“撤点并校”为导向的学校布局调整力度之大、涉及范围之广，是新中国成立以来罕见的。造成的大量的校舍闲置，引发出诸多新的社会问题，引起公众的广泛关注。
