浅析“三公消费”治理存在问题及对策

｛Ｉ｝Ｉｊ占缸会　２０１３・１０（上）　◆社会观察　浅析‘三公消费＂治理存在问题及对策　陈晓娟　摘要当前，“三公消费”治理已进入实质化操作阶段，本文针对治理过程中存在的诸如信息公开不到位，衡量标准不清、　缺乏问责机制、经费转嫁现象严重等问题进行分析，探求其产生的深层原因，提出应从调整权力结构、重塑官场生态，深化　财政体制改革和构建多维监督机制等方面着手，以期从根本上解决“三公消费”的不断膨胀问题。　关键词三公消费信息公开权力结构监督　作者简介：陈晓娟，上海理工大学管理学院，硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理。　中图分类号：Ｄ９２２．２９　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９・０５９２（２０１３）１０—１７９－０２　“三公消费”是指因公出国费、车辆购置及运行费、公务接待　费三项行政经费的支出。目前，我国“三公消费”已成为一种特权　消费，存在着浪费过多和公私不分的现象，而由此衍生出的腐败　问题严重影响了政府的形象和公信力。近年来，国家出台一系列　的政策来整治舌尖上的腐败、车轮下的腐败以及公费旅游歪风，　如２０１２年国务院通过的《机关事务管理条例》，明确县级以上人　民政府应当定期公布三公经费的预算、决算和绩效考评情况：年　底，针对出访、接待等活动出台了　八项规定”和“六项禁令”；２０１３　年７月印发了《当前政府信息公开重点工作安排》进一步推进财　政预算决算和三公经费公开。应当说中央整治“三公消费”的态　度是坚决的且取得了一定的成果，但在其治理过程中也暴露出了　许多问题。　一、当前“三公消费”治理存在的问题　（一）信息公开不到位　信息公开是为了保障公众的知情权，进而实现其质询权、建　议权和监督权，以确保政府运行成本处于合理的价值区间。目前　我国“三公消费”的信息公开并不到位，具体表现在两个方面：一　是信息公开不及时。中央和地方各部门追于上级（国务院）压力　逐步公开三公经费，但推迟公布现象普遍存在，各部门对“三公消　费”信息公示的回避心态，直接导致各级政府存在敷衍应付、蒙混　过关等问题。二是信息公开无明细。涵盖“三公消费”支出明细　的３号账本《预算支出经济分类账》，在政府预算草案报告中未做　任何介绍。从已公开的情况来看，其范围、方式、深度和广度都不　够，多数只显示宏观取向，未涉及细节问题，以致公众对其用途的　合理性和开支的真实性情况无从判断，社会监督更是难上加难。　（二）标准不清，缺乏问责机制　“三公消费”公示没有统一标准，已出台的《中华人民共和国　政府信息公开条例》和《机关事务管理条例》仅要求各部门公开经　费，对于怎样公开以及公开到何种程度并没有具体规定，各部门　三公经费报表格式、公开内容和公开事项都是自行制定，公布的　最终数据也没有明确的衡量和评判标准，致使经费公开程度不　一，社会公众也无法进行有效的比较与评价。现有的问责机制也　十分乏力，无法起到威慑作用。对于相关部门推迟甚至不公布数　据行为没有严厉的惩治措施，造成中央三令五申而地方置若罔闻　的尴尬。同时，公职人员的“三公消费”过度现象被看作是作风问　题，而非违法行为，处罚方式主要是通报批评、书面检查等，这意　味着“三公消费”的潜在收益远远大于违规成本，更容易诱使公职　人员铤而走险。　（三）经费转嫁现象严重　目前，一些部门一方面公布三公经费，另一方面却将部分三　公开支转移到其他非财政拨款中。三公支出看似缩减，实质却是　以其他方式转移隐藏，这在一定程度上愚弄了舆情民意　经费转　嫁通常有三种：一是挪用专项资金。据山东省审计厅审计报告显　示，２０１２年省内有ｌ３亿专项资金存在使用不规范、被挤占挪用　和虚列支出等问题。二是转移给下级单位。有些部门为压缩三　公开支，让其所管辖的下属单位报销费用，２０１２年审计署公告显　示，多个中央部门向下属单位转嫁会议费、出国费。三是巧立名　目，转移到“其他支出”里。近两年，“其他支出”金额较大，在财政　总预算中的比重逐年增加，作为看不见的财政支出，常常成为三　公经费的隐藏地。　二、问题产生的原因分析　（一）权力结构失衡，官风不正　权力结构失衡是“三公消费”现象迟迟未得到遏制的根源。　因为权力失衡时，往往会带来巨大的权力租金。一直以来，政府　权力占有绝对优势，公职人员掌握着更多的资源、人脉关系，基于　官家特权意识，权力部门往往通过公款接待、公车私用和公费出　国形式将其权力变现化。与传统的直接受贿相比，这些手段的隐　蔽性更强，违法成本更低。权力结构失衡亦导致社会缺乏实质民　主，民众没有相应的话语权和监督权，进而很难对政府做出有效　地制衡和监督。同时，我国的公务来往中存在一些根深蒂固的潜　规则，比如“吃好喝好，事情才能办好”，于是公款接待的规格越来　越高，同样公车也被看作是官员身价和地位的象征，这些不良的　官场风气促使“三公消费”变成潜规则下的集体行动。　（二）相关法律体制不完善　目前尚未出台一部针对“三公消费”的预算、审查、评估使用、　监督问责、处罚等相关事宜的法律，“三公消费”治理问题一直处　在无法可依的境地，仅依靠行政部门内部的自制显然不现实。现　行的相关制度规章较为粗放，缺乏约束力和执行力，且大多数规　

１７９　◆社会观察　ｊｌＩ｛Ｉ｝Ｉｊ占缸金　／２０１３・１０（上）　工作，转变各级政府“官本位”思想和特权意识，增强公仆意识，重　塑官场生态，形成为民服务的良好氛围。　（二）公开明细，深化财政体制改革　阳光是最好的防腐剂，信息公开是治理“三公消费”问题的首　要前提，也是增强政府公信力的关键所在。一方面，应制定统一　明确的公开标准和细则，规范公开项目、内容，形成制度化约束。　另一方面，深化财政体制改革，改变现行财政体制对于收入的硬　约束和支出的软约束的弊端：一是提高预算、决算透明度，将政府　预算的执行、审计和决算的全过程透明化，让每一分公款都在阳　光下支出，接受公众的监督；二是改进不规范、不科学的“基数法”　预算编制，增加预算编制的参与方，优化预算编制流程，使其更加　公平、合理。三是建立严格的公款消费报销制度，严格按照预算　支出，防止资金使用的随意性。　（三）推进三公立法，建立问责、惩治机制　社会进步是由人来推动的，但最终解决问题还是要靠法律和　制度。只有把治理公款消费列入立法计划，明确公款消费的法律　责任，通过立法手段将违纪现象升级为违法犯罪，才能使公职人　员依法办事，减少其暗箱操作的空闻，避免中央三令五申而地方　置若罔闻的尴尬，也为公众进行监督提供法律保障。当前，预算　公开处于刚刚起步阶段，各部门缺少公布经费信息的动力和责　任，是否公布以及如何公布，往往取决于领导者的意愿。因此，建　立完善的问责、惩治机制十分必要，问责应直击责任人，惩处要　“零容忍”，只有依法追究相关责任部门，加大惩治力度，才能有效　防止公职人员滥用权力，无度消费。　（四）构筑多维监督机制　东北财经大学的学者唐志军曾说过：当前我国的监督权利与　行政权力之间的关系陷入一个荒谬的　隆圈”即行政权力越大，监　督权利对它的依附性就越强。因此，构建有效监督机制的前提是　确保监督主体的独立性，尤其是人大和审计机构的独立性。要理　顺党政关系，加强人大权威。使人大的立法权、审查权和监督权得　到具体落实。建立独立的审计机构，避免政府部门的利益保护倾　向，同时，构建顺畅的民众监督和举报渠道，积极调动媒体舆论力　量，使专业监督力量与社会监督共同发挥作用，从而实现监督效　果的最大化。　总之，“三公消费”治理涉及政府权力结构、行政体制的方方　面面，打破原有的利益格局必定会遇到重重阻力，关键在于政府　是否敢于向既得利益群体“开刀”，改变权力失衡的局面，提高公　众的参与度，使大政府回归小政府，让小社会走向大社会！　定都是由国务院和财政部制定，也即行政机构在用自己的“左手”　监督自己的“右手”，作为既得利益者，其制定的条例往往会维护　自身利益，缺乏约束力和公平性。此外，很多制度在法律上位阶　较低，缺乏权威性，对于违法行为没有严格的惩治措施，致使官员　的违法成本较低，即使被曝光也只会被认定为违规违纪，受到纪　律处分而非相应的法律制裁。　（三）财政预算制度存在缺陷　我国现行的财政体制倾向于以政府为中心，强调国家利益至　上，忽视了财政的公共性、公开化和法制化。“三公消费”存在的　诸多问题，透视出财务管理的不足：一是财政预算制度划分为预　算内和预算外两部分，预算外资金通常不被纳入人大批准的范　围，一些领导干部利用预算外收入进行“三公消费”。二是预算编　制较为粗略，精细化程度有限，即使作为公开部分，由于信息不对　称，外部的公众和媒体也很难看出其中的“猫腻”。三是行政经费　的配置以部门人员和上年经费额度为参照，致使很多单位年底　“突击花钱”，防止第二年的用钱指标减少。这种忽视审计和公众　参与监督的预算、决算机制弱化了公共财政应有的效率和为人民　服务的意识。四是现行的财政体制在公务接待、公车使用和公费　出国方面缺乏预算约束机制，没有预定的“高压线”，致使三公经　费的申报和支出不受限制，财政管控有名无实。　（四）监督执行不力　从表面来看，“三公消费”是受到多重监督的，包括主管部门、　审计部门、财政部门和人大以及社会公众，然而事实上，政府对　“三公消费”的监督是严重缺位的。从监督类型来看，目前以内部　监督为主，倾向于行政系统内部的自制，即用自己的矛刺自己的　盾，其公平可靠性有待考究：从监督对象来看，“三公消费”多集中　在领导干部手中，而领导干部拥有很大的权力同时ｔＪ由裁量幅度　也很大，同级不便查，同事不好查，权力的高度集中使得行政检　查、财政监督等都停留在表面；从监督主体来看，缺乏应有的权　威。一方面，我国审计机构不像外国那样独立，而是作为政府的　一个部门，向首长负责，这种不独立和无权力形式使其监督缺乏　权威性：另一方面，由于体制因素，人大一直未能发挥其审查和监　督作用，社会公众作为税收资金的提供者，本应最具知情权和监　督权，却因政府部门政策执行的不透明、不公开造成信息不对称，　陷入愿意监督却监督不了的尴尬境地。　三、治理“三公消费”的对策和建议　（一）调整权力结构，重塑官场生态　抑制“三公消费”，归根到底是要简政放权，缩减政府手中掌　握的资源和权力，合理界定各部门的事权和财权，进一步完善相　关制度，废除政府“一支笔”审批，扩大参与范围，赋予民众更加实　质、具体的民主，改变目前“大政府，小社会”的格局，形成规范合　理的权力运行机制，让公权力回归公共服务。只有构建合理的权　力制衡结构，才能有效遏制政府运转过程中的暗箱操作，从根源　上解决“三公消费”问题。同时，要深入开展法制教育和廉政教育　１８ｏ　参考文献：　［１】温家宝．让权力在阳光下运行．求是．２０１２（８）．　【２】蒋洪．公款消费的辨证施治．中国党政干部论坛．２０１２（１２）．　【３】谢雪林．８部委公开“三公消费　多数无使用明细．第一财经日．２０１１．７－１４．　【４】吴君亮．缺失的３号账本——点评２０１２年政府预算草案报告．南方周末．２０１２．３．１９　【ｓ】马占稳．深化治理三公消费的几点思考．理论视野．２０１２（１）．　【６】饶松，周理．预算监督视角下的“三公消费”畸高原因及其治理．辽宁行政学院学报　２０１３（３）．　【７】手业兴．中外“三公消费”治理的借鉴意义．广州社会＝ｌ三义学院学报．２０１２（４）．