合同实质性内容.

审计工作中如何理解施工合同实质性内容
《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定,招标人和中标人应当自中标
通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招
标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。但是,《中华人民共
和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》以及《最高人民法院关于审理建设
工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》都没有就什么是合同实质性内容作出
规定,使得参与建设工程施工活动的各方主体,在界定工程施工合同实质性内容等问
题上产生了很大分歧,不仅难以保障合同当事人的合法权益,影响建设工程施工合同
的正常履行,而且,如处理不当,势必侵犯其他未中标人的合法利益乃至国家利益和社
会公共利益。因此,如何正确理解建设工程施工合同实质性内容,甄别背离中标合同
实质性内容变更与合同正常变更,是摆在工程管理人员特别是合同管理者面前的重
要课题。

一、背离建设工程施工合同实质性内容变更产生的原因
所谓背离建设工程施工合同实质性内容变更,是指建设工程施工发包人与承包
人依据招投标文件订立中标合同后,在不具备法定变更事由的前提下,采取签订补充
合同(补充协议、签证单、工程联系单、会议纪要等形式,对中标合同已明确约定的
合同价款等实质性内容加以修改,以规避政府行政监管,损害国家、集体、合同当事
人、未中标人或第三人利益的行为。究其原因,可以概括为以下三个方面。

一是工程施工发包人与承包人为了共同获取不当利益,对中标合同实质性内容
进行修改,达到虚假招标的目的。这种情况一般表现为直接调增合同价,改变合同计
价模式,延长合同工期,降低工程质量目标。这类现象比较集中地发生在政府投资工
程当中,发包人与承包人通过签订背离工程施工合同实质性内容的其他协议,达到侵
吞政府资金的目的。

二是工程施工发包人利用自身优势,违背承包人意愿,对承包人提出种种苛刻要
求,在中标合同的基础上进一步降低造价,提高工程质量目标,缩短工期或者增加工作
量,借订立其他协议,规避政府监管。
三是个别工程施工承包人千方百计中标后,在施工合同履行过程中,利用发包人
对工程管理业务不熟悉,或者采取消极怠工,诱骗、迫使发包人订立背离合同实质性
内容的其他协议。这种情况下,背离合同实质性内容一般表现为无正当理由延长工
期、材料设备价格按实结算等,承包人从中渔利。

二、如何正确理解施工合同实质性内容
要界定后面签订的补充协议是否在本质上背离了依据招投标文件订立的施工合
同,必须要深刻理解、准确把握建设工程施工合同实质性内容。

(一施工合同实质性内容是指工程价款、工程质量和工程期限
施工合同实质性内容是指建设工程施工合同中确定双方当事人基本权利与义务
的条款。

建设工程施工合同内容包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工
时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结
算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期、双方相互协作等条款。根据《合同
法》第二百六十九条:“建设工程合同是承包人进行工程建设,发包人支付价款的合
同。”之规定,工程施工承包人的主要义务是保质按期完成施工任务,并享有按合同约
定得到工程款项的权利;工程施工发包人的主要义务是按时足额支付工程价款,并享
有按合同约定期限接受符合合同约定质量目标的工程产品。由此可见,工程价款、
工程质量和工程期限对施工合同当事人之间的利益影响最大,决定了双方的基本权
利与义务。当事人双方经过协商在上述三个方面以外对合同内容进行修改,都不会
涉及利益的重大调整,不对合同的性质产生影响。因此,建设工程施工合同的实质性
内容可以概括为工程价款、工程质量和工程期限。

(二工程价款的具体范畴
工程价款、工程质量和工程期限三方面之中,工程价款内涵最为丰富。理论上
讲,工程价款应包括建设工程施工合同发承包双方在竣工结算时确定工程总价款所
涉及的各项内容。具体来说:
1.工程承包范围;
2.承包方式;
3.合同价款即合同价绝对值;
4.合同价款的确定方式(固定总价合同、固定单价合同还是可调价格合同;
5.工程计价方法或标准;
6.工程变更价款计算方法;
7.承担风险的范围与幅度以及超出约定范围和幅度合同价款的调整方法;
8.工期提前或延后的奖惩办法;
9.工程质量目标考核办法;
10.材料设备供应方式;
11.工程价款支付方式(主要指数额、期限;
12.索赔方式等。
例如,中标合同价为500万元,补充协议变更为600万元;中标合同约定为固定价
格合同,补充协议变更为可调价格合同;中标合同约定工程变更价款按中标价同口径
综合费率8%计算,补充协议对工程变更价款综合费率调整为12%;中标合同约定为
包工包料承包方式,补充协议调整为劳务承包方式等等,都应属于背离中标合同实质
性内容的情形。

三、建设工程施工合同实质性内容有效变更的条件
《招标投标法》第四十六条规定招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性
内容的其他协议,目的在于杜绝合同双方签订阴阳合同或黑白合同,体现了招标投标
活动公开、公平、公正的原则,同时也保护国家利益、社会公共利益、其他未中标
人的合法权益。但并不是说通过招投标方式成立的建设工程施工合同实质性内容绝
对不能变更。只要符合法定事由,合同双方仍然可以依法签订补充协议,对合

同约定的价款、工期或质量等实质性内容进行变更。通过招投标方式订立的工
程施工合同,其实质性内容有效变更应同时具备以下条件:

(一存在变更的法定事由
如果建设工程施工合同履行过程中的实际情况与招标投标所依据的客观情形相
比已发生了本质变化,如物价暴涨、国家政策性调整,即建设工程施工合同存在法定
变更事由,此时如果禁止当事人对合同实质性内容作出调整,不符合《招标投标
法》、《合同法》的有关精神。

(二合同当事人协商一致
《合同法》第七十七条规定:“当事人协商一致,可以变更合同。”建设工程只有
具备了法定变更事由的条件,经合同双方当事人协商同意,在既不侵犯第三人的利益
(包括国家利益、社会公共利益和未中标人合法权益,又能保证合同主体之间不因权
利义务失衡而显失公平的前提下,才可以对合同的实质性内容进行变更。

(三履行变更备案手续
最高人民法院副院长黄松有就《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律
问题的解释》答记者问时明确:“法律、行政法规规定中标合同的变更必须经过法定
程序”,“合同变更的内容,应当及时到有关部门备案,如果未到有关部门备案,就不能成
为结算的依据。”合同当事人签订了一份与经过备案的中标合同实质性内容不一致
的其他协议,合同的性质已经发生了根本性的变化,原先备案的中标合同已不再适
用。因此,工程施工合同当事人及时到有关部门办理合同实质性内容变更备案手续,
既是国家行政监管的需要,更是保护当事人

在发生合同纠纷时利益免受损失的有效手段。 四、界定是否背离施工合同实
质性内容变更应把握的两个问题 （一）不得订立背离合同实质性内容的其他协议
只适用于招标工 程 通过招标投标方式成立的建设工程施工合同同时受到《合同
法》 和《招标投标法》的双重调整，因此，只要是建设工程施工实行招标 发包，
不管招标的方式是公开招标还是邀请招标，发承包双方都不得 订立背离中标合同
实质性内容的其他协议。 对直接发包成立的建设工 程施工合同而言，只受到《合
同法》的约束，合同变更适用一般变更 的原则，在订立合同之后，只要是合同双
方协商一致且不违背法律、 行政法规规定的， 即使涉及合同实质性内容变更， 也
应视为有效变更， 而且无须备案。 （二）判断是否背离合同实质性内容变更，须
把握变更的量化程 度 建设工程施工发包人、承包人通过招投标方式订立合同后，
任何 一方当事人都享有依法通过协商变更合同内容的权利。 即使涉及诸如 工程价
款、工程期限或工程质量等合同实质性内容的变更，也要根据 合同履行过程中的
客观情况并结合工程施工合同的具体条款加以判 断。如只是对工程设计变更价款
的计价方法稍微有所调整，不宜一律 认定为背离了合同实质性内容。背离合同实
质性内容的情形，应当区 别于一般的合同实质性内容不一致的情况， 必须是与中
标合同实质性 内容不一致程度达到一定的界限， 以致合同当事人之间权利义务关
系

失衡， 才能按背离合同实质性内容论处， 实际上要把握一个程度问题。 五、
建议有关部门尽快出台合同实质性内容的法律解释 目前， 由于有关部门尚未对合
同实质性内容作出具体规定或解释， 建设工程施工合同当事人在实际操作时无据
可依， 难以辨别合同变更 是否背离了中标合同实质性内容。 一旦招标工程涉及施
工合同内容变 更，若动辄办理合同变更备案手续，不仅耗费有限公共资源，也不
利 于合同的顺利履行，因此，建议有关部门抓紧出台建设工程施工合同 实质性内
容的法律解释。在制订合同实质性内容解释条文时，既要考 虑维护原合同的严肃
性，不得随意更改合同实质性内容，也要兼顾保 护合同当事人变更合同的合法权
益，不能利用这一条款，禁止合同的 合法变更。