新时期政府在就业工作中的职能定位概要

新时期政府在就业工作中的职能定位 丁榕芳 提要：就业是各国政府共同关注和全力解决的问题。但不同经济、社会制度和文化背景的国家所采取的方针、政策各不相同。在我国当前处于经济转轨和全面建设小康社会的新时期，就业问题更显突出和重要。政府在就业问题上扮演什么样的角色、职能如何定位，是一个值得进一步探讨的问题。本文以科学的发展观为指导，运用社会学的理论，从政府的角色、功能和行为等角度，对建立“劳动者自主择业为主导，市场调节就业为基础，政府促进就业为动力”的就业机制作了深入探讨。从实现社会协调、健康、稳定发展，处理公平和效率关系、抑制两极分化、实现社会主义的基本价值等方面，对政府促进就业的角色进行了阐述。对政府在就业工作中的功能着重从政策引导、信息服务、依法行政等方面作了论述，在政策引导方面提出，建立以教育为核心的产业政策，以一体化为内容的区域政策，以失业保障为重点的社会保障政策，以帮助下岗失业人员为重点的弱势群体再就业的积极就业政策等。对政府促进就业的具体措施，重点对如何确立和落实“就业优先”等方面提出了具体的措施。

就业是民生之本，也是当今世界性的社会问题。因此，许多国家的政府都把促进就业放在十分重要的位置。我国是一个人口多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的农业大国，促进就业将是我国政府当前和今后长时期重大而艰巨的任务。在经济转轨和全面建设小康社会的进程中，政府在就业工作中的职能如何准确定位日显重要，而且具有新的特点：既不能象计划经济体制下那样大包大揽，也不能把职工推向社会撒手不管；既要讲效率，引导国有企事业深化改革、解决冗员过多的问题，又要讲公平，切实做好促进就业，特别是弱势群体就业。因此，向市场经济过渡绝不是要弱化而是要重新定位政府的作用，特别要依法明确和定位政府在就业工作中的职能，做到到位不错位，把促进就业工作作为各级政府的重要责任，将我国巨大的人口压力转化为全面建设小康社会的劳动力资源优势，探索出一条符合我国国情的促进就业之路。本文拟就这些问题做进一步的探讨。

一、政府角色的意义 研究政府在就业工作中的职能定位问题，首先要弄清政府的角色。角色是指

作者单位：福建省劳动和社会保障厅 政府的社会角色。按照社会学的理论，社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范和行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体组织的基础1。因此，政府的角色是由其在社会中的地位、人民赋予政府的权利和义务决定的。政府与社会、或政府与市场的关系问题一直是近代以来理论和实践所探索和回答的重要问题。在当代，政府的角色和作用越来越成为人们关注的焦点。正如世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》所指出的，“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。” 2现代市场经济可以说是一种以市场调节为基础，以政府调节为补充的经济体制。因而政府如何处理好市场、企业和社会等方面的关系，恰当、准确地定位自己角色，并履行好自身的职能，就成为现代市场经济发展中的一个十分重要的问题。我国正处在由计划经济向市场经济的转轨阶段。党的十六大提出要在新世纪的头20年建立起较为完善的社会主义市场体制，全面建设小康社会。而在转轨时期出现突出的社会问题就是就业问题。随着经济转轨、经济结构调整和社会转型，下岗失业人员剧增，农村劳动力向非农产业转移速度加快，又使城镇新增劳动者和大中专毕业生就业 问题日益严峻。以福建省为例，预测“十一五”期间，全省城镇共约145万人需要就业，平均每年近30万人。另据省统计局数据，预计全省农村还有350万富余劳动力，外省每年在闽务工的劳动力有230万人。按经济增长速度保持在9%左右，每年新增城镇就业岗位约20万个，缺口10万个。“僧多粥少”，就业形势严峻，这种状况向政府的角色和职能提出了新的要求。众所周知，现代政府在市场经济中的角色是公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序的维护者，总之，是公共利益的代表者。因此，政府对市场的干预必不可少。尽管理论界在政府对市场干预的程度、内容和方式上还有种种不同看法，但政府不仅要履行传统的职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等负责，已越来越成为人们的共识和期望。鉴于本文的主题，这里只对政府促进就业的角色作进一步分析。 1、实现社会协调、健康、稳定发展 社会的有效运行和协调发展是社会学研究的基本任务，也是各国政府追求的目标。在当今中国，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，是党的十六届三中全会提出的一个重要思想和原则，也是指导我们确立政府在就业工

1郑杭生：《社会学概论新修》（修订本）中国人民大学出版社 第139页。 2世界银行：《1997世界发展报告：变革世界中的政府》，第1页。 作中的职能定位，把实现充分就业作为发展的重要目标的指导思想。伴随着我国市场化改革的深化，城乡失业人口仍将处在不断增长的态势之中，下岗和就业的矛盾十分尖锐，这个问题若解决得不好，社会怎能协调、健康、稳定的发展？因此，在发展经济中，要创造更多的就业机会，多渠道扩大就业门路；增加就业、减少失业，应作为政府优先解决的目标和任务。在我国处在经济转轨时期尤其是这样。 从当今世界上经济转轨国家正反两面经验教训表明，在转轨时期，伴随着经济结构、产业结构的调整，在高失业率情况下，政府的职能不是简单的弱化，更不能取消。而是改变过去行政命令式的方式，适应市场经济的要求积极地改革和转换。市场和政府不是意识形态论争中区分资本主义和社会主义的两个反义词，而是任何社会都不可缺少的东西。但在不同的社会以及同一社会的不同发展阶段，市场和政府具有不同的合理搭配。不能误把转轨后才能实现的目标，作为当前立即就可以达到的目的。为了实现转轨的最终目标，不能完全取消政府的职能，政府在经济转轨过程中必须发挥重要作用。特别是在促进就业以及与之紧密联系的推进劳动法制建设、完善社会政策和社会保障体系、加强劳动力市场监管、提供就业信息和服务等方面。这个职能只有政府才能完成，以实现经济和社会协调、健康、稳定发展。 再从经济、社会和人的协调发展看也是这样。宪法是国家的根本大法，是人民与政府的社会契约，其核心在于保障人民的权利。我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家要通过各种途径创造就业条件。《劳动法》指出，国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会；鼓励企业事业组织、社会团体在法律、行政法规定的范围内，新办产业或者拓展经营以增加就业；支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业；地方各级人民政府应当采取措施，发展各种类型的职业介绍机构，提供就业服务。3这些法律规定了劳动者在就业方面的基本权利和政府在就业工作中的基本职能。将公民的就业权利从法律权利转变为事实权利，政府应提供一定的物质保证和制度保证，也有赖于政府角色的转换及其行为的法治化。 2、处理公平和效率关系，抑制两极分化 妥善处理公平和效率关系始终是政府面临的棘手问题。大量失业人口的存在，不但没有效率，也是劳动力资源的严重浪费。劳动者作为资源，具有创造性，也具有消费性。用之可以创造财富；闲置之不创造财富，却照样消耗财富。国家和社会每年要投入巨资发放失业保险金、“低保”费，以确保他们的基本生活。

3 《中华人民共和国劳动法》中国劳动社会保障出版社 2001年版 大量失业人口的存在，对经济发展，对城乡居民收入和生活水平产生严重影响。在劳动力供大于求的情况下，为了维持基本生活，失业者不得不接受低工资。以福建省为例，沿海部分劳动密集型的企业十多年来工资一致徘徊在500元上下，原因之一，就是劳动力供大于求。失业人员除了从国家和社会领取少量补贴外，还要从在业的家庭成员中获得帮助，从而降低了按人平均的收入和生活水平。说到底，失业人员是由在业人员供养的。据调查，城镇经济困难家庭中，绝大部分是由于家庭成员下岗、失业造成的，这是造成贫富悬殊的重要原因。与缺乏活力的计划经济不同，市场经济以提倡竞争、承认差别为前提，一部分人先富起来是必然的。意大利经济学家帕累托认为，在市场经济条件下，缩小收入差距、贫富差距是十分困难的，因为决定这种差距的基本力量太强大、太顽固。我理解，他所说的“基本力量”就是市场经济体制中固有的分化机制。从这个意义上说，市场经济本身并不存在共同富裕机制，而只存在贫富分化的机制。因此政府对市场不能采取放任自流的态度。一方面政府要加大改革的力度，彻底解决计划经济体制遗留下来的体制僵化、机制不活的国有企业和畸型的经济结构、产业结构问题，从总体上作战略性的调整和改革；另一方面政府要妥善解决国有企业改革中引起的下岗失业问题，把调整和改革的风险控制在社会承受的范围之内，如适当控制企业向社会排放冗员的数量和速度；对下岗失业人员予以最低生活保障并促进其尽快再就业；坚决制止和纠正侵犯职工合法权益的现象；通过财政转移支付和税收等政策矫正收入分配结果的不公正；建立和完善与市场经济体制相适应的社会保障体系，等等。政府的责任就是要通过有效的措施，抑制两极分化，在体现公平的同时实现效率。 3、实现社会主义的基本价值 我国是社会主义国家。社会主义的基本价值要通过党和政府的行为体现出来。共同富裕是社会主义的基本价值取向。我们不能想象到2020年我国社会主义现代化列车能够拖带着几千万失业大军、几千万贫困人口进入全面小康社会。没有提高就业率、降低失业率，共同富裕从何说起？！ 实现社会主义的基本价值必须促进人的自由全面发展。人的自由全面发展是马克思关于未来社会发展目标的设想，也是社会主义追求的重要目标，是社会主义的本质要求。要从物质文明、政治文明、精神文明等方面来推进。当前最重要也是最基本的是维护社会成员的生存权、发展权，并以此自主地实现自身自由而全面的发展。政府虽然不是发展权的主体，但却是保障发展权得以实现的机构，要通过制订并落实全社会在发展、竞争中所必须遵循的规则，以协调社会领域各利益集团之间、利益集团与个人之间以及个人与个人之间的关系，同时为公民自主发展权的实现提供物质保障，特别是提供公民个体无法占有的物质性公共物