如何更好地构建党内法规制度体系_任铁缨

依照《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）有关规定，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年）》（以下简称“《规划纲要》”），重申要“构建党内法规制度体系”。

据此，本文谈几点认识，意在体现治国必先治党，治党务必从严，从严必有法规，法规必成体系，体系必须到位的逻辑关系。

一、党内法规制定权限与以往有关规定相比，《制定条例》的亮点之一就是对党内法规的起草主体、制定主体、审批主体都界定得很清楚，其中包括“两个层级”和“多元主体”，故不存在相关主体缺位的问题。

这样的规定，一方面有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象，确保党内法规制度体系的统一性和权威性；另一方面也有利于既保证中央的统一领导，又发挥其部门和各地方党组织的积极性和主动性。

然而，这些界定不过是思考制定权限问题的一个层面而已。

换言之，就是这些主体界定得清楚不清楚是一回事，而这种主体设置合理不合理、合情不合情则是另一回事。

从这个视角看问题，在党内法规制定权限上还有进一步探讨的空间。

对此，笔者仅以“中央党内法规”这个层级为例，就其制定权限和审批权限做些简要的分析。

（一）关于“中央党内法规”的制定权限《制定条例》第三条规定：制定“中央党内法规”这个层级的主体只能是“党的中央组织”。

接下来，又明文规定并列举六项为党的中央组织的专属制定权。

当然，这样的规定是可以的，但细分析起来还是确有值得商榷之处。

这是因为根据党章规定，“党的中央组织”有六个之多，即党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会、由中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会、由中央委员会决定的中央军事委员会等，其中，“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。

虽然这六个组织都属于党的中央组织，但根本就不是一个层面上的组织，其各自的地位和作用是大不一样的，如果在“中央党内法规”制定权限上不加区别而笼统地放在一起相提并论的话，那是很值得推敲的。

（二）关于“中央党内法规”的审批权限根据《制定条例》的精神，按照职权，中央党内如何更好地构建党内法规制度体系文 _ 任铁缨治党论苑Chinese Cadres TribuneDOI:10.14117/11-3331/d.2014.02.009法规的审批有三个层级的主体。

第一个层级为“涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准”。

那么谁来界定、如何界定哪些才是“党的重大问题”呢？第二个层级是“涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准”。

显然，这三个审批主体的性质是不一样的。

从权力的授受关系看，中央委员会的审批权是决策性的，而中央政治局及其常委会的审批权只是执行性的，故不可在这里将三者混为一谈，一概而论。

第三个层级为“应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准”。

这里姑且不论应当由中央发布的“其他党内法规”指什么，也不论“根据情况”又是哪些，只是党内法规制定无小事，无论如何由几个人来审议批准任何党内法规都是有些不妥当的，很容易造成邓小平所说的“权力过分集中”。

综上所述，结论是这里回旋余地太大，故不利于党内法规建设。

既然如此，应当如何解决这些问题呢？实际上，制定权限和审批权限都涉及一个“权”字，其对策思路就只能是从规范有关权力入手，即要把权力关进制度的笼子，而不是把制度关进权力的笼子。

具体地说，就“中央党内法规”的制定权限和审批权限来说，前者应当变目前党的六个中央组织为党的两个中央组织，后者应当变目前的三个层级为两个层级，即除了党的根本大法—党章的制定和审批以外，其他中央党内法规的制定权和审批权只能属于党的全国代表大会和党的中央委员会这两个党的中央组织和层级，且这样做也是完全可行的，因为根据党章规定，党的中央全会至少每年举行一次，顺便审议批准一下党内法规有什么不可行的呢？至于其他党的中央组织以及中央纪委、中央各部门只能作为党内法规的起草主体而存在。

退一步讲，即便这些组织拥有某些党内法规的制定权，也不能拥有其审批权。

应当说，党内立法也有个权力分解问题，要尽可能体现起草权和制定权的分离、制定权和审批权的分离。

二、党内法规制度体系对于什么是“党内法规制度体系”，见仁见智，但有一点能形成共识，那就是经过全党上下多年来的共同努力，“党内法规制度体系”已经初步建立起来，只是根据《规划纲要》精神还有大量工作需要开展。

在某种意义上说，构建这种制度体系就是一个党内法规不断供给的过程，故当下要进一步解决好以下三个方面的问题：（一）克服党内法规制度供给紊乱这种紊乱大体表现为两个方面：一是杂乱—“多而乱”。

为加强执政党的自身建设，中共自新中国成立以来的60多年间出台了大量党内法规和规范性文件。

这些文件对于规范各级党组织工作、活动和党员行为，增强党的创造力、凝聚力、战斗力曾经发挥了重要历史作用，但由于各种原因不可避免地造成党内法规制度极为庞杂。

二是纷乱—“错而乱”，党内法规制度不仅十分庞杂，而且在相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，诸如有的滞后于实践发展和形势任务需要，有的同党章和党的路线方针政策相抵触，有的同国家宪法和法律不一致，还有的相互之间重复交叉、打架冲突。

为此，2012年5月中央印发了《制定条例》，要求适时对党内法规进行全面清理。

根据这一精神，同年6月又印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，开始清理中国共产党自1949年10月在全国执政起至2012年6月期间制定的所有党内法规和规范性文件。

这项工作对构建党内法规制度体系举足轻重，因为党内法规制度供给紊乱属于“上游缺陷”而不可不察，正如邓小平所说，“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。

（二）解决党内法规制度供给不当所谓“不当”，是指由于各种原因使得一些党内法治党论苑Chinese Cadres Tribune规出台后逐渐显现出某些不合适，因而需要不断加以修订和完善。

当然，出现各种“不当”也是很正常的，因为任何法规都不可能一劳永逸，必须与时俱进，不断加以修订、完善和补充。

解决党内法规制度供给不当的过程，就是不断修订党内法规的过程，也是完善“党内法规制度体系”的过程，故《规划纲要》明确要求抓紧“修订一批重要党内法规”。

同时，也明确了具体任务：如要求抓紧修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，制定体现集体领导和个人分工负责相结合的具体制度和办法，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；又如提出适时修订《党政领导干部职务任期暂行规定》，严格控制选任制领导干部任期内职务变动，规范干部轮岗交流，避免党政领导干部因调动频繁而引发短期行为；再如明确修订《中国共产党纪律处分条例》，根据新形势新情况，增补处分情形，细化相关规定，明确处分标准，统一违纪行为名称，提高纪律处分的规范化水平。

（三）弥补党内法规制度供给缺位这种缺位有两层含义：一是“基础主干党内法规”缺位，二是“配套党内法规”缺位。

解决第一种缺位要求填补党内法规空白，减少其制度的死角和盲区。

如《规划纲要》明确提出，要“制定《中国共产党统一战线工作条例》”，“完善社会主义协商民主方面的制度规定，健全协商民主工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。

众所周知，统一战线是中国革命的“三大法宝”之一，但至今没有党内法规对其加以规范，故在实际工作中不可避免地会有很大的随意性。

笔者就曾在调研时听到有关人士抱怨说：民主协商，幸哉幸哉，只是共产党想什么时候协商就什么时候协商，想协商什么就协商什么。

因此，出台相应的法规对共产党同各民主党派政治协商的主要内容、主要形式和主要程序等加以规范是必要的，以在实际工作中体现不是“可以协商”，而是“必须协商”。

解决第二种缺位则要求党内法规配套成龙，形成必备与完整的制度链。

如《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布十年了，但关于“罢免或撤换要求及处理”的配套办法迟迟没有出台。

至今没有听说有哪一个不称职的领导干部是被党员罢免或撤换的，其中缺少关于罢免或撤换的“配套党内法规”是一个重要原因。

总之，这两个“缺位”不解决好，构建“党内法规制度体系”就无从谈起。

三、党内法规制定程序从《制定条例》来看，党内法规制定包括规划、立项、起草、审查、发布、解释、备案等环节，而在这里只是按照其制定时序谈几点认识。

（一）搞好党内法规立法前的规划毋庸讳言，由于长期以来对构建党内法规制度体系缺乏通盘考虑和统筹安排，往往是头痛医头、脚痛医脚，出台的诸多党内法规不仅呈现出阶段性、临时性的特点，而且还支离破碎、体系不完整。

正因为如此，《制定条例》提出，制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

毫无疑问，《规划纲要》的出台很好地解决了这个问题，其主要精神，诸如确立了制定党内法规的指导思想、工作目标和基本要求，以推进这项工作的健康开展；明确了党内法规的主要类别和各类别拟修改、制定的主要内容，绘制出了时间表和路线图；为使党内法规的制定体现立法目的和指导思想，对提高党内法规制定质量提出要求；对承担制定党内法规的有关部门抓好《规划纲要》的组织实施提出要求，以保障其落实等。

（二）搞好党内法规立法中的起草以往有的党内法规制定既不重视深入调查研究，也不重视广泛征求意见，存在“闭门造车”现象，这样制定出来的党内法规是很难有生命力的，故《制定条例》规定在党内立法过程中，要深入调查研究，广泛征求意见，拟订起草说明等。

上述规定的意义无须赘言，这里仅就征求意见的形式谈些看法。

根据规定，党治党论苑内立法“征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式”。

除这些形式外，是否可以引进国家立法中“听证会”制度，也就是在党内立法中要注意听取那些与其有直接利害关系人的意见，况且听证会与座谈会、论证会等是有很大区别的。

一般来说，立法听证会的代表是通过抽签在报名者中产生的，而立法座谈会、论证会的代表是由举办者根据情况邀请或指定的。

通常座谈会、论证会没有什么约束力，其参会者提出意见和建议仅供有关部门参考而已。

听证会则不然，有一定的约束力，无论有关部门是否采纳都要说明理由。

此外，听证会的举行通常是公开的，允许公众旁听，允许记者采访和报道。

正是由于这些区别，使“听证会”这种征求意见的形式在党内立法中独具特色。

（三）搞好党内法规立法后的评估在党内法规体系建设中，之所以存在这样或那样的问题，与长期以来缺乏立法后的评估有密切关系。