我国财政扶贫资金绩效研究

Ｍｏｎｔｈｌｙ　ＨＡＩＮＡＮ兀ＮＡＮＣＥ　

我国财政扶贫资金绩效研究　金武，陈衍文，王培，陈颖，任元芬　（中国人民银行海口中心支行，海南海口５７０１０５）　

摘要：财政扶贫资金绩效是指财政扶贫资金经过分配、使用和监管等一系列财务活动后，在投入、支出和产出　等方面所体现的成效。为全面评估财政扶贫资金绩效，本文利用边际分析方法评价投入绩效、敏感性分析方法评价支　出绩效、综合评分法评价产出绩效，剖析其绩效低下的原因，并提出相应的政策建议。　关键词：扶贫；财政资金；绩效　中图分类号：Ｆ８１２．８　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３－９０３１（２０１６）１２－－００１３－０６　ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００３－９０３１．２０１６．１２．０３　

一、

我国财政扶贫资金投入情况及绩效　

（一）财政扶贫资金投入情况　我国财政扶贫资金体系，从级次上看，包含中央和　地方各级政府投入的财政扶贫专项及其配套资金。虽然　近几年地方财政加大资金投入力度，但无论从规模和比　重上看，都远不及中央财政专项扶贫资金。据国家统计　局住户调查办公室《中国农村贫困监测报告２０１５》数据　显示，２０１４年省财政安排扶贫资金占财政扶贫资金比仅　为８．８１％。鉴于地方财政投入资金影响较小以及相关数　据不可获取性，本文主要对中央财政专项扶贫资金投入　进行分析。　中央专项财政资金，按性质可分为如下几类：一是　财政发展资金（含新增财政发展资金），用于支援贫困地　区基础设施建设、产业和社会事业发展。二是以工代赈　资金，主要用来利用贫困地区剩余劳动，改善基础设施，　增加贫困人口就业和劳务收入。三是少数民族发展资　金，支持少数民族及边境地区经济建设和社会发展。四　是“三西”农业建设资金是指专门投向甘肃河西、定西以　及陇南高寒地区、宁夏西海固地区的扶贫资金简称，用于　改善贫困人口生产和生活条件。五是扶贫贷款贴息资金，　是指财政对执行扶贫贷款低利率的金融机构给予的财政　补贴，主要为解决贫困农户发展种养殖和农业加工业资　金需求不足的现实问题，也曾允许对涉农经济实体发放　资金贷款，２０１４年中央财政将其并入发展基金，按因素　分析法分配切块下达地方，由地方自助安排。六是其他　资金。我国１９８０－－－２０１４历年中央财政专项扶贫资金投入　及贫困发生率情况如下表ｌＯ］。　．　（二）财政扶贫资金投入力度、强度不断加大，减贫累　积成效显著，但边际扶贫绩效呈递减态势　如图１所示，我国自１９８０至２０１４年，中央财政扶贫　资金由８亿元增长到２０１４年的４３２．８７亿元，资金规模　增长５３倍，贫困人口年均资金投入增长５８９倍，远远高　

收稿日期：２０１６—１１－１６　作者简介：金武（１９６１一），男，广东汕头人；陈衍文（１９６１一），男，海南文昌人；王培（１９８０一），男，河南郏县人；陈颖（１９７８一），女，湖　北黄梅人；任元芬（１９８４一），女，福建南平人；以上作者均供职于中国人民银行海口中心支行。　

２０１６年第１２期总第３３７期　１３　Ｍｏｎｔｈｌｙ　ＨＡＩＮＡＮ　ＦＩＮＡＮＣＥ　

表１　１９８０—２０１４历年中央财政专项扶贫资金投入及贫困情况　（单位：亿元、万人、％）　１．财政专项　①财政　②以工　④少数　④“三　＠扶贫　２．贫困　３．贫困　年份　民族　西”农业　贷款　⑥其他　扶贫资金　发展　代赈　人口　发生率　

发展　建设　贴息　

ｌ９８０　８　ｏｏ　８．Ｏ０　０．Ｏ０　Ｏ．００　０００　０．０ｏ　Ｏ．００　７６５４２　９６．２０　

１９８１－１９８５　５５　Ｏ０　４０．Ｏ０　９．Ｏ０　０Ｏ０　６．Ｏ０　０Ｏ０　０．ｏ０　６６１０１　７８．３０　１９８６—１９９０　７５．【ｘ】　４０００　２５．００　０．００　１０．Ｏ０　０．Ｏ０　０．０ｏ　６５８４９　７３　５０　１９９１－１９９５　２Ｏ１．１５　４１．１５　１４４．００　６．０ｏ　１０．００　０．ｏ０　０．Ｏ０　５５４６３　６０．５０　１９９６－２０００　３６０．６０　１３５．６０　２０ｏｏ０　１５．Ｏ０　１０Ｏ０　０．Ｏ０　０．Ｏ０　４６２２４　４９．８０　２００ｌ一２００５　５７２．ｏｏ　２９７．６９　２０ｏ．Ｏ０　２１．２（】　１０．Ｏ０　２７．７５　１５＿３６　２８６６２　３０．２０　２０ｏ６—２Ｏ１Ｏ　８６８．３７　５５０．４２　２ｏｏ．００　４９．６９　ｌ２．００　２６．５０　２９．７６　１６５６７　１７．２０　２０ｌＩ　２７２．Ｏ０　１９２．９８　４０ｏ０　２０．０６　３０ｏ　５．６０　１０　３６　１２２３８　ｌ２．７０　２０Ｉ２　３３２．０５　２４１　２８　４２．００　２８．３７　３．ｏ０　５．６０　ｌＩ．８０　９８９９　１０２Ｏ　２０１３　３９４　００　２９ｏ．１３　４２２０　３６９０　３Ｏ０　５．６０　１６．１７　８２４９　８．５０　２０１４　４３２．８７　３３８．９１　４２．２０　４０．５９　３．Ｏ０　０．００　８．１７　７０１７　７．２０　合计　３５７１．０４　２１７６１６　９４４．４０　２１７．８１　７０．ｏｏ　７１－０５　９１．６２　资料来源：根据国务院扶贫办主管《中国扶贫开发年鉴　２ｏ１５））、国家统计局住户调查办公室《中国农村贫困监测报告　２０１５｝￣整理所得；其中，“六五”至“十一五”因数据不连贯，　资金投入采取年度累计数、贫困人口和贫困发生率采用２０１０　年新确定的统计口径和挟贫标准金额每人２３００元，年。　

Ｌ二＝　！翌堇苎　竺！兰竺　＝苎！苎竺兰！主兰　Ｉ　图１财政专项扶贫投入和贫困发生率变化示意图　注：图ｌ中，在“六五’’至“十一五’’期间，财政专项扶贫资金　采取平均数。　

于同期国内生产总值增长倍数（１３９倍）、中央财政收人　增长倍数（２２６倍）；虽然２０１０年提高贫困标准线后，当　年贫困人口由２６８８万迅速反弹至１６５６７万、贫困发生率　也由２．８％升至１７．２％，但经过近４年努力，至２０１４年，　贫困人口、贫困发生率分别降至７０１７万、７．２％，如果和　该标准下１９８０年贫困人口、贫困发生率分别为７６５４２　

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万、９６．２％的数据相比，减贫人数和贫困发生率下降幅度　都是相当惊人的。根据世界银行数据，在１９９０至２０１０年　期间，我国对世界减贫贡献率为７５．７％，联合国开发计划　署经评估认为直接推动２０１５年世界减贫目标提前三年　完成。我国扶贫财政资金绩效在２０１４年左右达到一种均　衡态势后，在２０１１—２０１４年中，中央财政资金每年投人　增长率分别为２２．１％、２２．１％、１８．７％、９．９％，贫困发生率依　次为４．５、２．５、１．７、１．３个百分点，下降幅度趋缓，而每减少　

一名贫困户付出成本不断上升、对应投入资金分别为　６２８、１４２０、２３８８、３５１４元。　二、我国财政扶贫资金支出情况及绩效　（一）财政扶贫资金支出情况　为集中有限财力、实现重点突破，长期以来我国财政　扶贫资金在地域分配上倾向于贫困人口密集、贫困度较　深的贫困县，并规定该分配比例不低于７０％。因此，对贫　困县的财政扶贫资金支出情况研究具有较强代表性。　按照功能和用途，财政扶贫资金支出可分为：１．产业　开发类支出。主要是农、林、养殖业等产品加工业领域支　出，该类支出在财政扶贫资金中占比最大，１９９７－－２０１４　年平均占比为４９．３２％。２０００年以前，该类支出比重很高，　最高为１９９９年的７０．６７％，近些年占比不断下降，２０１４年　降至４１．９７％。这主要与扶贫政策导向有关，在２０００年以　前的开发式扶贫阶段，注重农村经济发展和产业培养；进　入本世纪后，更注重整体推进和综合发展，而且贫困地区　产业发展空间有限，重要性程度自然下降。２．基础设施类　支出。主要用于基本农田水利建设、人畜饮水工程、村通　公路维修扩建、农村电网改造、电话电视信号互联网等信　息化建设、清洁能源、危房改造等。该类支出占比相对比　较稳定，１９９７－－２０１４年平均占比为２５．５３％；２００２—２ｏ０５　年，该类支出占比较高，最高为２００３年的３１．２７％，近些　年比重有所下降，２０１４年降至２２．６３％。主要因为本世纪　早些年，我国决定采取大扶贫模式，统筹城乡发展、推行　公共服务均等化，借社会主义新农村建设东风，为缓解贫　困地区生产、交通、通讯、水、电等基础设施落后状况，国　家着力实施了一系列惠农利农工程；经过持续投资建设，　贫困地区生产、生活条件有了质的改善后，近些年来，安　排资金比例自然回落。３．科教文卫等社会事业支出。主要　用于农业科技推广和职业技术培训，中小学建设、学生营　养餐计划、资助贫困儿童入学及扫盲工程，乡村卫生机构　建设和卫生人员培训，异地搬迁等。该类支出占比相对　较小，１９９７－－２０１４年平均占比３．４６％；２０１０年前该类支　出都比较稳定，最高为２０１０年的６．４１％，近几年下降比　ＨＡＩＮＡＮ　ＦＩＮ—ＡＮＣ　Ｅｄ　——　塑　塑　

较明显，最低为２０１３年的０．８８％。主要因为在以经济指　标衡量扶贫工作业绩的导向下，此类支出产生效果往往　期限较长、业绩难以衡量，在对实质项目有明显偏好的　理性选择下，地方政府不愿在此领域花费更多资金，只　是履行有限义务、完成“规定动作”；２０１０年后，该类支出　明显下降，主要是财政专项资金灵活使用，一些支出项　目转从“其他类支出”当中列支，并不能笼统的讲，该类　支出力度减弱。４．其他类支出。除上述三类支出外的零　星、临时安排项目。２０００年以前，该项目占比较少，最低　为１９９９年的６．８８％，主要因为当时各类扶贫资金专属性　很强，严格限定用途；进入２１世纪后，扶贫工作采取大开　发阶段，扶贫内涵更加丰富，要完成的任务目标日趋多　元，扶贫资金的使用范围也进一步扩大，很多有别于传　统支出领域安排的资金归于该类支出名下，导致２０１０年　该类支出占比升至２７．３９％；进入本世纪第二个十年，扶　贫进入巩固成果、共奔小康的新阶段，为适应新时期扶　贫工作，财政资金整合度提升后，有利于基层实施更为　灵活的财政扶贫支出政策。　表２　ｌ９９７—２Ｏｌ４历年贫困县财政扶贫资金支出投向　及农民年人均纯收入　（单位：亿元、元）　财政扶贫　①产业　（　基础　③科教　农民人年均　年份　④其他　资金　开发　设施　文卫　纯收入　１９９７　１５６．６３　１Ｏ８．１９　３０．７２　８－３３　９－３９　１２３７．１２　１９９８　１７６．８３　１１６．７５　３７．８７　８．９２　１３．２９　１３１７．５５　１９９９　２２３．８３　１５８．１９　４０．７８　９．４５　１５．４１　１３４６．８８　２Ｏｏｏ　２ｌ５．７９　１４７．６９　４１．０５　１０．ｏ９　ｌ６．９６　１３３７．００　２００１　２００－８６　１３０．７２　４３．３１　１　ｏ＇６９　１６．１４　１２７６．００　２００２　２５０．２Ｏ　１１２．７０　９３．１Ｏ　１３．６０　３０．８０　１３０５．ｏｏ　２００３　２７７．６ｏ　１２４．４０　１０４．００　１３．４０　３５．８０　１４０６．００　２Ｏ０４　２９２．００　１３２Ｉ３０　９ｌｌ３Ｏ　１４．９０　５３．５０　１５８５．Ｏ０　２００５　２６４．００　１２５．ｏｏ　７８．６Ｏ　１５．２０　４５．２０　１７２６．０ｏ　２０（）６　２７８＿３０　１３５．１０　７６．４０　１３－３Ｏ　５３．５０　１９２８．０ｏ　２ｏｏ７　３１６．７０　１５５．２０　８７Ｉ３Ｏ　１４．ｏｏ　６０．２Ｏ　２２７８．００　２ｏ０８　３６７．７０　１７９．１０　１０５，５Ｏ　ｌ６．５Ｏ　６６．６ｏ　２６１１．００　２０ｏ９　４５６．７Ｏ　２２９．２０　１２０．７０　２１．２Ｏ　８５．６Ｏ　２８４２．００　２０ｌ０　５ｌ５．２Ｏ　２３０．１０　１２３．４０　３３．ｏ０　ｌ２８．７Ｏ　３２７３．００　２０ｌｌ　５ｌ０．０８　２４２．４５　１１９．Ｏ８　８．８５　ｌ３９．７０　３９８５．ｏ０　２０１２　６４９．８５　３２２．７０　１５３．８ｌ　５．７４　１６７．６０　４６０２．０ｏ　２０１３　７８４．０１　３４３．７９　１９４．７８　６．８２　２３８．６２　５３８９．００　２０１４　８９３．０８　３７４．８３　２０２．１３　１２－３９　３０３．７３　６０８８．００　历年累计　６８２９－３６　３３６８．４１　１７４３．８３　２３６－３８　１４８０．７４　资料来源：据国家统计局２０００－－２０１５部分年份《中国农村　贫困监测报告》、《中国扶贫开发统计年鉴２０１５）等资料整理获　得，由于各时期部分项目统计口径和内容有所变化，在加工过　程中予以甄别处理。　（二）财政扶贫资金提高了贫困地区自我发展能力，　但多数情况下绩效不高　１．围绕着扶贫形势和政策变化，财政扶贫资金支出　强度呈现波段性特征，通过不断调整支出发力点，夯实贫　困地区发展的物质基础　财政扶贫资金发挥作用一般具有一定时滞性，而且　还需各项支出累积到一定程度才能发挥出合力，才能压　制阻力、惯性，并与外部经济环境形成良性共振，出现回　波和涓流效应（ｔｒｉｃｋｌｅ—ｄｏｗｎ　ｅｆｆｅｃｔ），跳出低水平均衡状态　下的陷阱，实践中往往带有波段特征。如图２所示，反应　了贫困县当年每创造１００元人均收入，所对应的财政扶　贫资金支出额的变化趋势情况。该指标高，除当年有计　划的安排更多扶贫资金支出的因素外，也寓意着资金支　出经济效益偏低；同理该指标低，除反映当年安排扶贫资　金支出不足的因素外，也寓意着资金支出经济效益较高。　由于我国一直在增加财政扶贫资金投入，从这点意义上　讲，不存在不足现象。由图上曲线变化不难看出：（１）第一　波段１９９７—２００１年。１９９７－－１９９９年，在八七扶贫时期后　半段，受投向产业发展类支出资金的带动，财政扶贫资金　支出强度明显提升，此轮支出政策红利直接惠及以后的　２０００、２００１这两年，以较小的代价起到拉动贫困人口增　收效果。（２）第二波段２００１—２０ｌ１年。２００１－－２００３年，产　业发展类支出资金强度减弱，取而代之的是大规模基础　设施类支出资金接力领跑，形成新一轮财政扶贫资金支　出高潮，此轮支出政策红利实质上影响深远直至２０１１　年；２００４－－２００７年，财政扶贫资金支出强度高位回落，政　策创收效应明显释放；２００８－－２００９年，为更好实现《中国　农村扶贫开发纲要（２００１－－２０１０年）》目标，在产业发展、　基础设施和其他类支出资金叠加影响下形成一个小波　段，支出强度再次提升，夯实了前期形成的物质基础①。　（３）第三波段２０１２年至今。２０１２－－２０１４年，进入《中国农　村扶贫开发纲要（２００１－－２０１０年）》实施时期，采用更高　的贫困标准后，扶贫工作任务加重，同时又提倡扶贫资金　支出采取“精准滴灌”代替以往“大水漫灌”，事实上产业　类、基础设施类支出产生经济效益的潜力已经挖尽，新形　势下资金支出需要增强统筹性、灵活性，因此，该时期其　他类资金支出开始上升，用于弥补各种制约脱贫的残余　短板　总体来看，因精准扶贫还处在探索阶段，在经济进　入新常态后财政收入增速放缓、资金运行的政治环境转　紧，各种因素导致支出比较谨慎；一旦支出步人良性轨