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中国农村转型与耕地保护机制_蔡运龙

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文章编号:1006-0690(2001)01-0001-06中国农村转型与耕地保护机制

蔡运龙(北京大学城市与环境学系土地科学中心地表过程分析与模拟教育部重点实验室,　北京100871)

摘要:我国农村和城市的发展都处在转型时期,对土地的需求将进一步扩展,而开发边际土地的余地已经有限,未来耕地和食物安全的形势将更趋严峻,因而保护耕地成为我国的基本国策。但实际上由于缺乏保护机制,耕地仍在继续向效益更高的其它土地用途转移。因此,保护耕地的根本大计在于建立机制。保护耕地的经济机制是提高农业的比较经济效益,耕地生态服务功能的价值实现至关重要;在政策管理机制方面,要强化政府在耕地保护中的作用,规范土地管理行为,明确独立于市场的政府土地管理目标,并以法律形式固定的规划作为实现目标的手段;城市发展要加强内涵集约度。关　键　词:耕地保护机制;耕地经济效益;生态服务功能的价值实现;土地用途管制;城市内涵发展中图分类号:F301.21 文献标识码:A

收稿日期:2000-10-1;修订日期:2000-12-20基金项目:国家自然科学基金重点项目(49831020)和面上项目(49871037)作者简介:蔡运龙(1948-),男,贵州贵阳人,博士,教授,博士生导师。主要研究方向为综合自然地理学、区域综合开发、农业与农村可持续发展、土地科学、自然资源评价与利用规划、地理学理论与方法等。E-mail:caiyl@urban.pku.edu.cn

随着我国经济高速发展及其相伴的城市化和工业化进程,已经很有限的耕地不断被占用。我国人口还会继续增长,城市化还将进一步发展,而开发边际土地的余地已经有限,未来耕地的形势将更趋严峻。因此,新修订的土地管理法再次强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。我国正处在由计划经济向社会主义市场经济转变、由粗放经营向集约经营转变的时期。农村正发生一系列根本变化,对耕地保护将产生一系列冲击,耕地保护成为农业与农村可持续发展的关键之一。我国又处在城市化大发展的时期,城市发展面临土地供给的制约。如何在我国农村转型时期建立耕地保护的机制,如何在保护耕地的同时保持城市化的发展势头,本文将对这些关系我国经济、社会和资源、环境可持续性的问题加以探讨。1　中国农村转型中的耕地保护未来我国农业和农村发展面临三大挑战:食物安全、资源利用和环境质量的持续性、农民经济收益,而且这三大问题互相关联,它们都与耕地保护有关。因此可以说,耕地保护处在我国农业与农村可持续发展的关键地位(图1)。我国农业与农村发展正面临一系列重大转折和变革,这对未来耕地保护的形势会产生显著影响。

图1　耕地保护在我国农业与农村可持续发展中的地位Fig.1TheplaceofcroplandconservationinagriculturalandruralsustainabilityofChina

耕地后备资源从尚有一定余地变为接近极限。迄今为止,我国工业化过程中保障食物安全的一条主要途径,是通过宜农耕地后备资源的开发,来弥补城市和工业化挤占的耕地。然而,虽然按目前的技术经济条件我国尚可开发耕地后备资源533.33×104

hm2[1],但出于湿地保护等等的生态考虑,今后继续

第21卷第1期2001年2月 地　理　科　学SCIENTIAGEOGRAPHICASINICA Vol.21　No.1Feb.,2001依赖这种方式的潜力已经不大。此外,全球变暖的趋势将使海平面上升,沿海低地将被淹没,耕地的这部分精华所在将会丧失;中纬度地区将变暖、变干,荒漠化将进一步扩展,北方耕地还会丧失[2]。 农民生活水平从“温饱”向“小康”转变,人均消费水平正在迅速提高。此外,由于人口基数大,即使严格实行计划生育,农村人口也将有较大幅度的增加。因此,对粮食和其它农产品的需求会进一步膨胀,耕地更显不足。经济体制从计划经济向社会主义市场经济转变。在市场经济体制下,比较效益较低的耕地有向效益较高的其它用地转换的冲动,耕地将进一步丧失。农业土地的经营方式从粗放向集约转变。这种转变有利于提高单位面积产量,弥补耕地数量减少对食物安全的不利影响。但是应该指出,由于报酬递减律的作用,这方面的潜力不是无限的。农业和农村从被工业化“剥夺”向需工业和城市“反哺”转变。新中国工业化过程中的原始积累在很大程度上是通过剥夺农业和农村来实现的,包括低价征用耕地。现在,我国工业和整个国民经济已有了相当的基础,再不能以牺牲农业和农村为代价了,甚至应该给农业和农村更多的补偿。另一方面,工业和城市也有了一定的实力,以资本和劳动投入替代紧缺的土地资源。从城乡差别的相对固定向城乡壁垒势必被冲破转变。历年对人口“农转非”的限制实际上树立起不可越移的城乡壁垒,在今后的市场经济条件下,这种壁垒势必被冲破。农村人口的城市化有利于耕地向种田能手集中,逐步实现规模经营,提高农业的劳动比较效益。同时,城市和工业的大发展将进一步加大对土地的需求,占用更多的耕地。从封闭的小农经济走向世界经济一体化。我国将加入世界贸易组织,农产品市场也将随之与国际接轨。目前我国主要粮食品种的价格已高于国际市场价,而活家畜、肉类及其制品、茶叶、纺织纤维等类农产品仍具有比较优势,可以利用比较优势进行有选择的农产品国际贸易。但是,不能指望靠进口粮食来保障我国的食物安全。粮食供给要立足于国内已有的或潜在的生产能力,以减低国际市场上供给不确定性或价格冲击带来的风险。上述转变对耕地保护提出了严峻的挑战,也提供了一定的条件和机会。应该说,中国对保护耕地基本国策的强调已到了无以复加的地步。但相当数量的地方政府实际上还受短期利益的驱动,片面强调城市和工业项目的开发,忽视农业和耕地保护,对中央制定的“政策”采取各种变通“对策”,出现所谓“地方政府卖中央政府的地”,“现届政府卖以后各届政府的地”,“本届政府吃土地,下届政府吃空气”的局面。之所以如此,是因为保护耕地的基本国策还缺乏机制,所以建立耕地保护的机制显得非常重要。

2　耕地保护的经济机制耕地收益相对低下,驱动着向其它用途转移。根据1990年的数据,我国每公顷土地的年产值,耕地是3115.05元,林地为260.4元,牧草地为174.3元,淡水养殖水面为6682.35元;而城镇、工矿用地是116236.05元,交通用地是18214.35元[3]。在

市场经济体制下,效益低下的耕地必然有向效益较高的其它用地转换的冲动。因此,只有提高耕地的比较收益,才能从根本上抑制这种经济冲动,建立起保护耕地的经济机制。提高耕地收益包括提高农业土地收益和农业劳动收益两个方面。关于提高农业劳动的比较经济效益,基本途径是实现规模化经营。发达国家提高农业比较效益的根本措施就是规模经营,此外政府对农业的补贴也很重要。我国农业规模经营已在某些地区初见端倪,虽然普遍实现还有一个较长的过程,但趋势是必然的。我国国家财力相对于广大的农村和农民来说是有限的,难以对汪洋大海式的农业和农村作实质性的补贴。此外,补贴还有一个造成价格扭曲、导致资源配置效率损失的问题。关于提高农业土地的比较经济效益,目前国内外都还没有根本的办法。这里提出一个思路,即将耕地的生态效益和社会效益市场化,使其生态服务功能和社会保障功能的价值得以实现。耕地不仅是重要的生产要素,而且是人类生存的根基;耕地利用不仅有生产功能(经济效益),更有生态服务功能[4](生态效益)和社会保障功能(社会

效益)。现在的市场机制只关注经济效益,环境效益和社会效益对市场来说是所谓“外部性”效益,体现不到耕地利用者和保持者身上,所以耕地利用的比较效益低下。一味听任这种市场机制起作用,比较经济效益低下的农业土地就不可避免被不断占用。而耕地过多地转为它用,损失的不仅是当代人的粮食保障,也损失了环境质量和后代的衣食来源,这些

2 地 理 科 学 21卷损失对现在的市场机制是“外部成本”,谁也不负责。可见,解决问题的关键在于:一方面按照可持续发展的思路,全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值,重新建立耕地资源价值评价的指标体系,把耕地的社会、生态价值和对后代的价值纳入农业效益,使耕地利用者和保持者有利可图;另一方面,把耕地损失的外部成本“内化”,把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的代价纳入市场成本,重新建立耕地用途转移的成本核算体系,使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失。这样,就从根本上解决了耕地利用比较效益低下的问题,建立起保护耕地的经济机制。当然,这种将“外部性”进行“内化”的过程,不能指望市场自发形成,只能通过政府的强制性干预才能实现。因此,国家应有强有力的管理土地的职能,以制定和执行严格的土地管理和耕地保护法规,作为将“外部性”强制“内化”的中介手段。3　强化政府在耕地保护中的作用市场具有内在的不完备性,所以政府干预是必要的,无论是哪一种经济体制的国家概莫能外,区别在于干预的程度多大。即使市场经济高度发达的北美国家,也需要政府干预市场,干预经济活动。特别是对土地资源及其利用,政府和公众的干预更为重要,这是由土地作为生产要素的特点所决定的。首先,如上所述,耕地和其它农用土地除了产生经济效益外,还是保障食物安全的根本,又是绿色环境的重要组成部分,所以生态效益和社会效益不可估量。市场只关注经济效益,一味听任市场机制起作用,比较经济效益低下的农业土地就不可避免被不断占用。问题只能通过政府的管制来解决,环境效益和社会效益必须由政策和政府管制来保障。在土地公有制国家,应该说这样做并不困难;即使在土地私有制下,目前也出现了把经济权益和社会、生态权益分开的趋势,土地经济权益私有,而土地的社会和生态权益则置于公共控制之下。其次,一般生产要素的供给和需求两者都处在经常变动之中,供给和需求的共同运动达到均衡,当供不应求时,可以通过扩大供给和约束需求两条途径来解决。而土地的供需平衡则不然,土地的自然供给绝对固定,在此范围内的经济供给虽可变动但很受限制,尤其是在人多地少的国家,土地经济供给的总量已接近自然供给。在这种情况下,土地的供需矛盾一般只有通过约束需求一条途径来解决,而只有政府的管制加上足够高的土地价格才能有效地约束需求。第三,一般生产要素价格的确定通常有客观的或约定的标准,例如以生产成本作为估价基础,或以标准化了的等级定价。它们在市场上的价格随供求关系的变化而涨落,但土地主要是自然物,几无生产成本,土地的定级又很难标准化,因此在土地公有的国家,一级市场的土地价格要由政府来规定。这正是政府将上述“外部性”问题“内化”的契机。第四,一般生产要素可以有统一的生产价格,也可以通过价格来竞争市场。土地却因其位置固定,功能又不可替代,其一级市场的价格在当地具有垄断性而无竞争性,而垄断性地价可以更严格地控制需求。总之,政府应该也能够垄断土地一级市场,在这里将土地供给的外部成本内化,这是政府土地管理的职责的关键。操作手段简单说来就是严格控制供给总量,并规定足够高的初始价格。目前,我国整个经济体制改革的总走向应该是强化市场,但对土地这种本质上是公共财产(在我国名誉上也是公共财产)的资源,则应该强化政府的宏观调控职能。对一级市场的垄断或控制是政府的宏观调控行为,而不是市场行为,说它是“计划”也不无不可。但它与旧体制中的计划有本质区别,它把旧体制下的无偿、无期、不能重新配置的划拨变成了有偿、有期、可再配置的出租和出让,从而引入了市场机制,并使外部成本内化。

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我国基本农田保护的补偿机制研究

我国基本农田保护的补偿机制研究

量 的建 设 用 地 收 益 上 。
【 键 词 】 基 本农 田； 关 补偿 机制 ； 发展 权补偿 【 中图分 类号 】 ３３ １ Ｆ ２． １ 【 ２ 文献标识码 】 【 Ａ 文章编号 】 ０４ ２６ （０ １Ｏ—０９ ０ １０— ７８２ １）４０ ４—３
我 国政府 已经对基本农 田给予一 定的农业 支持 ， 这一措施 有 助 于 提 高 基 本 农 田 的 收益 ，对 基 本 农 田 的保 护 是 有 益 的 ， 研 究认为需在 ＷＴ Ｏ规则 下加大农业支持 的力度 。 因此 ， 建立基本 农 田保护 的补偿机制 的当务之急 ， 实现农地的发展权补偿 。 是
二、 农地 发展 权 补偿 的前 提条 件
（ ） 地 发 展 权 补 偿 的 理 论 依 据 一 农
农地发展权是否补偿及 如何 补偿 ， 先需 要 回答我 国农地 首 发 展 权 的归 属 问 题 。是归 国家 还是 集 体 所有 ？由于 发 展 权 是 所 有权派生出来的一个物权 ； 将农地发展权 强制规定为 国家所有 的立法成本太高 ； 况且 农民集体经济组织 和农 民 自身在我 国农 地非农化过 程 中已处 于弱势地位 ， 因此 ， 国农 地发展 权应归 我 农村集体经济组织所有。由于我 国相关法律法规对基本农 田的 用途做 出了严格规定 ， 既不 允许其转 变为非农 建设用 地 ， 也对 其在农业结 构调整方 面加以限制 ， 因此 ， 这些行 政管制 要求使 农 民集体经 济组织和基 本农 田利 用者 不能实现农 地发 展权收 益， 只有给予其相 当的经济补偿 ， 能降低社会不公 ， 才 有助于基 本 农 田的保 护 。 （ ） 地 发 展 权 补偿 的现 实 条 件 二 农 以下两种情况发 生时 ， 基本 农 田保护者应分享 农地发展权 补偿 。一是农地发展 权发生 了转移 ， 即由于规划调 整或基本农
公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障

公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障

第3卷㊀第1期2024年3月岳麓公共治理Yuelu Public Governance Vol.3,No.1Mar.2024DOI:10.20158/ki.ylggzl.2024.01.009公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障∗张英男1㊀李文博2㊀杨园园3㊀郑瑜晗4㊀梁雅嘉5(1.浙江大学公共管理学院,浙江杭州310058;2.东北大学文法学院,辽宁沈阳110169;3.中国人民大学公共管理学院,北京100872;4.湖南大学建筑与规划学院,湖南长沙410082;5.湖南大学公共管理学院,湖南长沙410082)主持人语:夯实耕地根基,保障粮食安全在自然资源治理中具有基础性㊁战略性意义㊂我国已经形成以 数量-质量-生态 三位一体的耕地保护策略及粮食省长责任制为代表的相关举措㊂在公共治理视角下,需要采取差异化手段来协同耕地保护与粮食安全保障过程中的政府㊁市场及村民等多元主体的利益诉求㊂耕地利用的多维效益及粮食的准公共物品属性决定了公共治理手段在解决该问题过程中的复杂性㊂首先,将行政管理过程中的责任制与粮食安全保障结合,必然会引发以传统政绩观为导向的强制性行政干预与农户生计诉求的冲突,以及扭曲的横向竞争导致虚假的指标竞争等问题;其次,虽然耕地的数量管控在占补平衡等严格的保护制度作用下成效显著,但快速城镇化过程中如何实现多元共治与多主体协同仍是目前耕地保护面临的严峻问题;再者,耕地利用与管理具有系统性,在外部风险冲击下如何加强耕地系统韧性治理来加强耕地保护与可持续利用㊁稳定提高粮食综合生产能力是关键;最后,在新形势下,为有效回应全域全要素全过程的国土空间规划体系与大食物观背景下的多元膳食需求,亟待完善耕地的管制策略㊁保护模式㊁治理政策㊁长效机制㊂因此,本圆桌论坛对粮食安全的属地化管理㊁深度城镇化背景下的耕地保护治理转型㊁耕地利用系统韧性提升治理策略㊁国土空间规划体系下耕地保护治理体系重构及大食物观下的耕地保护等关键议题作出探索与思考,以期为公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障提供新思考㊁新见解㊂中图分类号:F301.21㊀㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀㊀文章编号:2097-2180(2024)01-0102-11一㊀张英男:粮食安全属地化管理的再思考粮食是关系国计民生的重要物资,保障粮食安全是治国理政的头等大事[1]㊂当前,全球经济衰∗收稿日期:2024-02-10基金项目:国家自然科学基金项目:乡村空间资源商品化的机制㊁效应与调控:以浙江省典型村域为例(42201204);京津冀地区乡村地域空间演化机理与可持续发展途径研究(42071231);人地系统耦合下脱贫地区生态系统服务与人类福祉的互馈机制与模拟:以环京津贫困带为例(42371300);城乡空间融合过程与机理及其生态环境效应研究:以湖南省为例(42301213);浙江省自然科学基金一般项目:耕地利用 温室化 转型的驱动机制㊁综合效益及多情景模拟研究(LY24D010002);辽宁省科技厅联合计划项目:城郊耕地多功能供需错配识别及其适配调控研究(2023-MSBA -125);湖南省自然科学基金项目:劳动力流动视角下城乡融合发展区域模式与机制创新(2023JJ40137)㊂作者简介:张英男(1993-),男,博士,浙江大学公共管理学院副研究员,研究方向:乡村空间治理与农村土地制度改革;李文博(1990-),男,博士,东北大学文法学院副教授,研究方向:土地资源评价与规划管理㊁耕地利用与保护;杨园园(1988-),女,博士,中国人民大学公共管理学院副教授,研究方向:城乡融合与乡村可持续发展㊁土地利用变化与优化配置等;郑瑜晗(1994-),女,博士,湖南大学建筑与规划学院助理教授,研究方向:城乡发展与土地利用㊁城乡融合与乡村振兴㊁城乡空间治理;梁雅嘉(1998-),女,湖南大学公共管理学院博士在读,研究方向:土地利用与乡村发展㊂301张英男㊀李文博㊀杨园园㊀郑瑜晗㊀梁雅嘉:公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障退,保护主义势力抬头,民粹主义横行,外部格局深刻调整[2]㊂全球气候变暖导致突发性极端天气频繁发生,增加了我国农业防灾减灾㊁灾后恢复生产的难度和压力㊂同时,粮食价格持续下跌,种粮效益明显下降,影响了农民种粮积极性[3],出现了耕地 非粮化 倾向[2]㊂随着社会经济发展和居民收入水平提高,中国居民膳食消费水平与结构正在由温饱型向全面小康型转变,形式上表现为由 粮菜型 向 粮肉菜果 多元型转变,这对保障粮食安全提出了新的挑战[5]㊂突发公共卫生事件也敲响了全球粮食安全的警钟,受国际粮价影响,部分国家开始限制粮食出口,贸易链断链风险加大[2]㊂面对复杂的新形势,为切实保障中国的粮食安全,迫切需要加强政府宏观调控[3],立足国内实现粮食自主,牢牢把握粮食安全主动权[2]㊂(一)粮食安全属地化管理策略及治理手段粮食是具有一般商品属性和公共品属性的特殊商品,为充分调动地方构建国家粮食安全保障体系的积极性,1994年国家开始实行 米袋子 省长负责制,规定各省(区㊁市)的行政首长负责本地区粮食的供需平衡和粮价的相对稳定㊂2014年中央政府建立了更系统的粮食安全省长责任制,以及2022年党的二十大报告指出的 全面落实粮食安全党政同责 ,更具体地规定了地方党政机构在保障粮食安全方面的责任和事权[1]㊂粮食安全党政同责是规范政府与市场关系的重要手段,不仅强调粮食的数量安全和质量安全,还强调粮食产业健康发展㊂具体而言,在加强粮食生产能力建设方面,要求落实最严格的耕地保护制度,严格执行领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度;在加强粮食储备能力建设方面,要求严格按照储备规模和完成时限,抓紧充实地方粮食储备;在加强粮食流通能力建设方面,要求建设粮食应急供应保障体系和 放心粮油 供应网络㊂总之,应当建立健全党政同责治理体系,促进国家粮食安全保障体系的构建与实施,推动粮食产业的持续健康发展[3]㊂粮食安全党政同责与粮食安全省长责任制也有其特点及创新:首先,突出属地责任,明确各设区市党政机构为辖区内粮食安全的责任主体,细化责任范围和考核标准,进一步强化考核工作的组织领导和部署,夯实粮食安全基础㊂其次,强调部门联动,设置了13个部委负责落实的分部门考核机制,体现了各部门各司其职㊁各负其责的特点㊂最后,结合区域优势,设计了差异化的考核细则,以应对粮食产区和非产区的区域差异[4]㊂(二)粮食安全党政同责的积极影响与现存问题实践证明,实施粮食安全党政同责是落实地方承担保障粮食安全主体责任的重要手段,有力地促进了粮食安全政策的落实和粮食供给的稳定[1]㊂该制度推动了耕地保护制度的严格落实,随着高标准农田建设的不断加强和秸秆还田工作的大力推进,耕地质量逐年提升㊂同时该政策也促进了粮食扶持政策的实施㊂省级和地方财政积极安排专项资金支持粮食企业发展,并加大了对农民培训的投入力度,促进了粮食产业发展并调动了农民种粮积极性[5-6]㊂粮食生产㊁收储和管理能力也显著提升,各地粮食储备保障能力和综合机械化水平大幅提高㊂此外,各设区市也通过推进粮库信息化建设,提高了粮库运行效率和管理水平[1,7]㊂从粮食安全党政同责的运行效果看,各地普遍加强了粮食生产领域的土地管理㊁耕地保护和农业投资,粮食播种面积和产量迅速增长,对充实粮食供给㊁稳定粮食市场起到了积极作用㊂但其实施的过程中也产生了一些问题:一是中央与地方 委托-代理 关系的内生性矛盾㊂中央与地方在粮食流通环节存在事权不清㊁职责不明等问题,由于信息不对称等原因,地方政府缺乏激励去动用地方粮食储备,倾向于将责任转嫁给中央政府㊂在开放的经济市场下,粮食流通安全超出了地方政府的调控范围,导致省级政府难以平衡粮食供求总量㊂虽然省际间粮食流通计划调拨已取消,但省内各县仍实行计划调拨,分省决策㊁各自为政,容易导致政策偏离初衷,在部分地区加重了市场封锁的情况[4]㊂二是地方政府保障粮食安全与促进农民增收的难题㊂基于政绩考核的压力,地方政府往往会强制农民种植粮食作物,在多元主体已经形成竞争市场的情形下,不恰当的行政干预可能导致市场调401岳麓公共治理2024年第1期节功能受阻,造成储备机制与市场脱节,无法按照市场需求灵活调整[4,7]㊂三是地方政府在保障粮食安全与促进经济发展之间存在矛盾㊂在国内粮食生产成本上涨的情况下,农民收入降低,严重影响了种粮农民的积极性㊂同时,与种植经济作物或发展工业㊁服务业相比,种植粮食的比较效益较低,对地方财政收入贡献有限㊂有些地方政府还需对其提供资金支持,这在一定程度上影响了地方政府推动粮食安全工作的积极性[7]㊂(三)优化粮食安全属地化管理的思考粮食是一种特殊的商品,其战略性和特殊性决定了其管理责任主体主要是党政机关㊂因此,要进一步完善㊁落实粮食安全党政同责,打牢国家粮食安全基础㊂1.改进非粮食主产区考核指标,发挥考核结果的导向作用依据主销区㊁产销平衡区政府在粮食安全党政同责中承担的主体责任,细化非粮食主产区考核标准,提升其考核指标的科学性和精确性㊂同时将考核结果向地方政府通报并在网络上公开发布,以供社会监督,提高考核的透明度㊂此外,还应建立赏罚分明的奖惩制度,对考核结果优秀的省份,中央给予财政支持,提高地方政府重粮抓粮工作的积极性㊂对考核结果不合格的省份进行通报批评,并实施限时整改,并对整改不到位省份的负责人进行约谈[2]㊂2.推进粮食产销区产业协作,统筹区域间资源优势中央政府作为粮食宏观调控主体,应强化组织协调,统筹资源配置,加大考核力度㊂支持粮食主产区加大耕地和水资源保护力度,促进粮食生产规模化㊁集约化㊁标准化㊂支持粮食主销区与主产区合作,在主产区投资建设粮食生产基地,共同参与粮食生产和粮食产品加工,提高种粮农户收入,缓解主产区的资金压力㊂通过加强区域间产销协作,发挥各区域优势,保障粮食安全[3]㊂3.完善粮食主产区利益补偿机制,提高粮食供应能力根据粮食调出量和产销区农民收入差距确定补偿标准和金额,确保主产区具有扩大再生产的条件,保障国家粮食安全㊂中央财政应向主销区按耕地占用数量收取资源税或补偿金,通过转移支付对主产区进行补偿,创造粮食主产区休养㊁调整㊁升级条件,提高其耕地质量,增强生产能力㊂同时应进一步完善国家粮食交易平台建设,推动产销区长期稳定合作,充实薄弱地区粮食库存,从而提高粮食供应稳定性,保障在市场出现异常波动和救灾应急情况下粮食的正常供应,维护粮价基本稳定[3]㊂二㊀李文博:深度城镇化背景下的耕地保护治理转型中国耕地保护制度始于20世纪80年代,受到快速城镇化与工业化发展的影响,我国耕地数量锐减,这虽然加剧了人多地少的根本矛盾,但也奠定了合理利用土地和切实保护耕地的基本国策㊂国内的耕地保护治理以数量平衡为核心,其形成了 指标+分区 模式的规划管制治理体系以及 开发+整理+复垦 模式的综合整治治理体系,为遏制快速城镇化阶段的耕地 非农化 问题提供了有效支撑㊂如今,中国城镇化率超过65%,发展增速逐渐放缓,已进入追求高质量发展的深度城镇化阶段,对耕地功能的多元化需求持续增长,城镇化与耕地保护间的矛盾关系正经历深刻变化㊂因此,亟须因势利导调整战略方针,重构耕地保护治理体系,以适应深度城镇化背景,健全耕地保护长效机制㊂(一)从增量扩张到深度发展:耕地流失减缓㊁保护秩序改变改革开放初期,分级承包财政体制的实施赋予了中国地方政府更多财政支出自主权,引发了以兴建乡镇企业为主的工业化浪潮[8]㊂由于建设乱占耕地㊁滥用土地严重影响了国家的建设思路,为解决这一问题,中央设立国家土地管理局,开始控制耕地的 非农化 ㊂随后,受分税制改革㊁开发区建设以及粮食统购统销制度取消等因素的影响,农村剩余劳动力快速涌向城市并参与到城镇化建设中,加剧城乡结构失衡㊂20世纪90年代,中国大中城市建设用地年增长率接近4%,高于发达501张英男㊀李文博㊀杨园园㊀郑瑜晗㊀梁雅嘉:公共治理视角下的耕地保护与粮食安全保障国家1.2%的平均水平[9],构成威胁耕地资源和粮食安全的重大因素㊂在地方政府 经营城市 的过程中,土地与财政㊁金融深度捆绑并形成吸纳资金和资源的循环机制,促使城市建设用地规模激增,远超出人口城镇化的实际需求㊂2004 2011年,中国城镇化率每上升0.26%,耕地压力指数相应增加1%,保护形势愈发严峻[10]㊂这种超需增量扩张成为快速城镇化阶段的主导发展模式,也是上一阶段耕地保护治理面临的核心难题㊂然而,部分城市的建设用地总规模早在2010年前后就已接近土地利用总体规划上限,剩余的新增建设用地指标十分有限㊂随着人口城镇化增速放缓,土地城镇化也开始强调要盘活存量㊁控制边界,逐渐迈入存量更新与减量规划时代㊂因此,在追求高质量发展的深度城镇化转型期,耕地保护治理应再审视人地关系变革,重新厘定建设占用压力减轻后的耕地保护侧重点㊂此外,国内一般以重点城市周边地区为优先,遵循由大到小㊁由近及远的永久基本农田保护秩序㊂但自从实施新型城镇化战略以来,国家倡导以具备潜力的县城为载体推进新一轮就地城镇化,旨在加强 城尾村头 的中间力量,以解决城镇体系发展不均衡㊁不完善等问题,同时有效衔接乡村全面振兴㊂鉴于此,为确保耕地保护治理跟进发展侧重点,不仅要考虑城镇化的整体绝对量变化,也需注意个体相对量变化,及时调整空间战略部署以提升治理成效㊂(二)从数量管控到多元共治:秉持永续原则㊁保护范畴扩增1996年,原国家土地管理局首次提出耕地总量平衡概念,成为治理国内耕地 非农化 的主要思路㊂该项制度被纳入1998年修订的‘中华人民共和国土地管理法“并于次年实施㊂这一制度要求按照 占多少,垦多少 的原则,由原占地单位负责补充耕地数量和质量相当的耕地㊂理论上,占用耕地受到基本农田保护区规划的限制,而补充的开垦或复垦耕地需经过国务院土地及农业行政主管部门共同验收,由此组成 开源节流 的治理措施[10]㊂但在实践过程中, 未批先征 以租代征 等形式的违法占地现象在初期并未得到有效监管,而且新增耕地的地力和区位条件普遍较差,实则占多补少㊁占优补劣㊂在认识到存在的问题后,相关政策着重强调要落实耕地保护责任制,并且提出按质量等级折算补充耕地数量和耕地提质改造等应对办法㊂与此同时,各地相继出台土地整理折抵建设用地指标的规定,构建了 开发+整理+复垦 模式的综合整治治理体系㊂目前,中国与欧美发达国家80%左右的城镇化率尚存在一定差距[11],数量管控仍将是深度城镇化阶段的重要治理任务㊂但在规划管制方面,应重视除建设占用外的潜在耕地流失路径,避免过度生态退耕和不合理农业结构调整,以进出平衡完善占补平衡㊂在补充来源方面,全国限制条件较少的耕地后备资源已基本开垦殆尽,下一阶段需要优化要素配置㊁加强技术改造,向非传统耕地要食物㊂首先,立足于耕地数量管控,除约束补充耕地的质量标准外,应持续深化以高标准农田建设和土壤有机质提升工程等为主的质量建设治理,稳固核心产能;其次,注意耕地北移西扩后的水土错配和气候变化风险,通过保护性耕作㊁污染土壤改良和轮作休耕等生态修复治理支撑耕地永续利用;最后,认识城乡居民食物消费结构升级与系统韧性建设需求,开展供需结构治理,升级种植用途管制以明确耕地利用优先顺序㊂综上,步入深度城镇化阶段,需要搭建以数量管控为核心,向质量建设-生态修复-结构调控多元共治转型的耕地保护治理新格局㊂(三)从互为掣肘到合作共赢:多元主体协同㊁凝聚耕保合力在快速城镇化阶段,地方政府经营土地以获取高额财政收入,通过城投公司等途径引入市场金融资本,推动以地为本的城镇化进程㊂在这一进程中,地方政府和市场共享用途转换带来的土地增值收益,虽然已采取综合整治措施补齐了耕地损失,但也引发新的耕地保护问题㊂例如,拆村并点后通过增加挂钩可以整理出一定数量的耕地,但农民上楼后耕作半径加大,倾向于将承包农地流转出去或是直接撂荒㊂考虑到资本的逐利性本质,企业在集中土地后更易经营高附加值农业,从而导致耕地 非粮化 问题[12]㊂并且由于新增耕地可以折抵建设用地指标,会激励资本参与到新一轮的整理项目中㊂而地方政府在治理 非粮化 时急于完成治理指标而忽视了经营主体的盈利诉求,并且粮食直补通常难以越过承包农户补贴到实际经营主体,极大地影响治理成效㊂601岳麓公共治理2024年第1期受限于主体利益冲突,耕地保护政策往往存在执行偏差,难以形成合力㊂数量管控㊁土地增值收益分配和种粮效益提升是传统的治理痛点㊂在深度城镇化阶段,具备发展潜力的城镇和农村土地要素市场化改革后的增值收益分配,以及潜在的自然资源资产资本化发展可能产生威胁耕地数量的新矛盾㊂虽然国家已健全法律体系并制定了相关奖惩制度,但随着农村劳动力持续转移和老龄化,引入多元经营主体后,挖掘种粮耕地的附加功能价值㊁提升社会化服务质量成为破解新阶段 有田无人耕 僵局的关键,落实监管到地㊁补贴到人㊂此外,开展耕地质量㊁生态㊁结构多元共治还涉及主体缺位和部门协调的问题,要确保多规合一后职能有效衔接,引导发展利益全覆盖㊁权责可制衡的合作共赢新业态㊂深度城镇化阶段的耕地保护治理转型要顺应以人为本的新型城镇化发展趋势,顺应客观的自然和经济规律㊂三㊀杨园园:面向耕地保护的韧性提升思考粮食安全是 国之大者 ㊂作为粮食生产的命根子,耕地的保护与可持续利用是保障稳定粮食供应㊁支撑经济社会平稳健康发展的核心㊂尽管中国实施最严格的耕地保护政策,然而极端气候变化㊁复杂国际环境等多重因素导致耕地的可持续发展仍然面临威胁和挑战㊂在此背景下,以应对风险扰动和提升适应性为重点的韧性理论为耕地保护与可持续利用㊁稳定提高粮食综合生产能力提供了新视角和理论基础㊂然而,目前中国耕地韧性研究尚未体系化,仍需进行深入思考与探索㊂(一)耕地韧性的内涵韧性 ,其意蕴主要体现为应对风险㊁抵御冲击㊁恢复更新的能力,是解析社会-生态系统可持续性的重要工具之一[13]㊂耕地系统是典型的社会-生态系统,由以耕地资源为主的生态子系统和以人类活动为主的社会子系统共同构成㊂因此,耕地韧性可被定义为:耕地系统在受到干扰时能够抵抗扰动并重组,从而保持系统的结构㊁功能㊁特性以及对结构㊁功能的反馈在本质上不发生改变的能力㊂耕地韧性的发生是耕地系统不断抵抗扰动㊁提高适应能力的动态过程㊂耕地系统的 扰动源 由气候变化㊁自然灾害等自然环境变化以及用地需求㊁利用方式等人类活动影响共同构成,它们对韧性产生负效应㊂当面对外界压力冲击时,相应的举措如全域土地综合整治㊁国土空间生态修复㊁发展农业科技㊁资金投入和政策帮助等,能够维持系统原有的状态或转型为新的稳定状态㊂不同耕地系统受到的风险扰动㊁响应方式和适应能力不同,从而展现出有差异的韧性㊂根据韧性的发生过程,威胁和制约着我国粮食安全稳定和生态文明建设的耕地 非农化 非粮化 ㊁污损化等问题,实质上是风险扰动对耕地系统的影响超出韧性阈值而造成的系统变化[14-15]㊂韧性作为耕地系统的基本属性,是实现系统功能稳定㊁资源可持续利用的重要支撑,是有效实现耕地保护的重要途径㊂在日益复杂的不确定性环境中,亟须关注耕地的韧性治理问题,采取有效的措施来助推耕地可持续发展㊂(二)耕地韧性提升面临的困难与挑战为实现耕地的韧性提升㊁推动耕地利用的可持续转型,亟须科学认知耕地保护,厘清耕地韧性提升面临的现实困难与挑战㊂当前我国耕地保护形势仍不容乐观,针对耕地韧性提升存在三方面的挑战㊂一是耕地系统面临扰动的复杂性和差异性导致耕地保护问题的多样性[16]㊂例如,东北地区的黑土地存在 变薄㊁变瘦㊁变硬 的问题;西北地区受地下水含盐量过高和灌溉方式不合理等多方面影响造成盐渍化问题严重;内蒙古地区长期干旱和风沙侵袭导致耕地沙化严重㊂二是 重事后干预,轻事前预警 ㊂针对耕地 非农化 ㊁农业面源污染等问题采取的耕地占补平衡㊁土地整治等策略属于事后干预,属于补救式措施[17]㊂同时,缺乏常态化动态监测导致难以及时应对强动态性的极端气候事件,例如特大暴雨等㊂三是在耕地保护行动中的协同治理未得到重视,仍需要进一步推进耕地保护合力的形成㊂目前各主体责任不明晰,各方积极性没有得到有效调动,仍存在政府治。

耕地保护政策的交易费用分析

耕地保护政策的交易费用分析

耕地保护政策的交易费用分析摘要：改革开放以来，我国的耕地保护政策越来越多，也越来越趋于严格，但耕地数量还是不断地减少，耕地质量也不断地下降。

如果交易费用为零的话，任何的制度安排都可以达到预期的作用，所以中国的耕地保护政策起不到预期的作用，其原因主要在于现有的制度安排所产生的交易费用，本文认为这背后的根本原因就在于中国的耕地非农化产权与现有的行政管理制度不相适应。

关键词：交易费用；耕地非农化；行政管理制度我国的《土地管理法》第三条明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，而且回顾改革开放以来我国耕地保护政策的演变历史可以发现，耕地保护政策的演变趋势越来越严格，然而现实中我国的耕地数量却在不断地减少，耕地质量也不断地下降。

这其中最重要的原因就在于建设用地占用耕地，而且我国的耕地保护制度主要也是针对建设用地占用耕地而制定的，因此本文将对建设用地造成耕地减少的制度原因进行深入地分析。

一、文献综述在我国的耕地保护政策日趋严格的情况下，耕地数量不断减少，换句话说就是耕地保护政策并没有达到预期的效果，现有的文献主要从四个角度对这个现象进行解释。

（一）从外部性角度来解释耕地“过度非农化”的文献。

一是从地方政府保护耕地的角度，二是从耕地使用的角度。

前者认为耕地数量之所以会不断地下降，或者说根据文献的用语是耕地“过度非农化”的现象持续地发生，原因就在于“保护耕地”是一项公共物品，这样就使得保护耕地的地方政府要承担保护耕地的全部成本，而那些没有参与保护耕地的地方政府却可以无偿地获得由此带来的收益，如粮食安全，生态保养等。

于是各地方政府不可避免地都存在着保护耕地的激励不足问题，从而造成了耕地数量不断下降（钱忠好，2002）。

而后者则认为耕地在还是耕地的时候具有正的外部效应，但是在耕地非农化的过程中并没有把这些价值计算进去，从而使得耕地非农化过程中用地单位或是个人支付的私人成本低于社会成本，这样一来便造成了耕地的“过度非农化”（钱忠好，2003，曲福田，冯淑怡等，2004）。

在地化助力中国乡村的现代化转型

在地化助力中国乡村的现代化转型

在地化助力中国乡村的现代化转型1. 在地化助力中国乡村的现代化转型概述随着中国经济的快速发展和城市化进程的推进，乡村地区面临着诸多挑战，如人口流失、资源枯竭、环境恶化等。

为了实现乡村的可持续发展，中国政府提出了乡村振兴战略，强调要发挥乡村的独特优势，推动产业升级、生态保护、文化传承等方面的发展。

在这一背景下，“在地化”作为一种新兴的发展模式，正逐渐成为推动乡村现代化转型的重要力量。

在地化是指在乡村地区，充分发挥当地的自然、人文、社会等资源优势，结合当地实际，发展适合本地的产业、技术和文化，实现乡村经济、社会、文化的全面发展。

在地化助力乡村现代化转型的核心在于：一是提高乡村地区的内生发展能力；二是促进城乡融合发展；三是实现乡村可持续发展。

为了实现这一目标，政府、企业、社会组织和个人都需要共同努力。

政府部门需要制定相应的政策和规划，引导和支持在地化的实践；企业要积极探索适合乡村发展的产业和技术，推动产业升级；社会组织和个人则要关注乡村问题，参与乡村建设，为乡村发展贡献力量。

在地化作为一种新型的发展模式，有望为推动中国乡村的现代化转型提供有力支撑。

通过充分发挥在地化的优势，我们有信心实现乡村振兴战略的目标，为构建美丽宜居的乡村新格局作出贡献。

1.1 研究背景随着中国经济的快速发展，城市化进程不断加快，乡村地区面临着诸多挑战，如人口流失、产业结构单基础设施落后等。

为了实现乡村振兴战略，中国政府提出了在地化助力乡村现代化转型的目标。

在这一背景下，本研究旨在探讨如何通过在地化的方式，促进乡村地区的经济发展、社会进步和生态文明建设，为实现乡村振兴战略提供有益的理论支持和实践参考。

中国政府高度重视乡村发展问题，提出了一系列政策措施，如乡村振兴战略、精准扶贫、农村人居环境整治等。

这些政策旨在推动乡村经济、社会、文化、生态等各方面的全面发展，实现城乡协调、区域协调和人与自然和谐共生。

尽管中国乡村取得了一定的发展成果，但仍然面临着诸多挑战。