关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见

关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见

文章来源：湖南农村网 发布时间：2014-08-13 9:34:48 文章浏览次数：28次

为认真贯彻落实今年中央和省委1号文件精神，切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，特提出如下意见。

一、总体要求

（一）目的意义

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党在农村政策的基石。为切实稳定完善农村土地承包关系，维护农民土地承包经营权益，党中央、国务院和省委、省政府先后出台了一系列法规政策，不断完善农村土地承包管理制度，落实土地承包关系长久不变的思想和工作基础，有效地调动了农民生产积极性，促进了农业农村生产力发展。随着新型工业化、城镇化的深入推进，人地关系变化，农村土地承包管理出现了不少新情况、新问题。有的地方农民承包地块面积不准、四至不清，二轮延包合同手续不全，土地登记制度不完善，档案资料缺失；有的土地承包关系不稳，土地流转不规范；有的对农民土地承包经营权益保障不够得力，损害农民利益的行为屡禁不止，以致引起土地承包纠纷增多，影响了现代农业发展和农村社会稳定。党的十八届三中全会明确提出，要明确农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。中发〔2013〕1号文件要求，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务。抓好这项工作，是认真落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的必然要求，是完善农村基本经营制度的重要基础，是加快发展现代农业的重要措施，是维护发展农民利益的重要保障，是解决当前农村土地管理现实矛盾和问题的迫切需要。这项工作政策性强，涉及面广，任务艰巨，问题复杂敏感，必须统筹谋划，办点示范，积极稳步推进。全省各级各有关部门要充分认识开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重要性，增强紧迫感和责任感，统一认识，坚定信心，扎实工作，确保按时完成试点工作任务。

（二）任务目标

认真贯彻落实今年中央和省委1号文件精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持和完善农村基本经营制度，进一步稳定和完善农村土地承包关系， 建立健全土地承包经营权确权登记颁证制度，着力解决承包地块面积不准、承包关系不稳、档案不健全不规范等问题，实现承包面积、承包合同、承包经营权登记簿、承包经营权证书“四相符”；建立农村土地承包经营权登记管理系统；规范农村土地承包经营权登记档案及管理信息化；摸索积累经验，为全省全面开展这项工作打基础。

（三）基本原则 1、确保稳定。坚持现有农村土地承包关系稳定并长久不变；保持二轮土地承包合同基础和起止年限不变。今年中央1号文件提出，对农村土地承包经营权的确权工作，可以确权确地，也可以只确权不确地。从我省的实际情况看，农村土地发展股份合作的为数不多。全省确权主要是确权确地。城镇近郊区农民土地入股发展合作经济的，也可以确权确股不确地，具体到一个村怎么确权，原则上还是坚持在集体所有制前提下，由农民协商确定。严禁借机违法调整和收回农户承包地。妥善解决历史遗留疑难问题，避免产生新的矛盾，确保农村和谐稳定。

2、依法规范。严格执行农村土地承包有关法律法规和政策，以现有的土地承包合同、土地承包经营权证书为依据，按照法定的内容、程序及相关技术要求，在稳定二轮土地承包的基础上完善，缺什么，补什么，做好土地承包经营权确权登记颁证工作。

3、依靠群众。使农民群众认识到开展确权登记颁证是保障自身土地承包经营权益的迫切需要，增强农民群众的权利意识、参与意识。试点中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，坚持公开、公平、公正、民主协商，充分尊重群众意愿，不得强迫命令，不得顶替包办。

4、分类指导。因地制宜，依据不同类型地区制定不同的具体工作方针、政策措施和办法，先易后难，摸索经验，积极稳步推进。 5、县、市（区）负责。确权登记颁证试点包括今后全面铺开这项工作均由省里统筹安排，市州指导，县、市（区）负责组织实施，确保按时顺利完成。

二、工作重点

这次全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是对农村集体经济组织内部实行家庭承包经营的耕地，即一二轮承包耕地，全面开展确权登记颁证工作。对采取招标、拍卖、公开协商等其它方式承包的机动地（耕地）、园地、农林牧渔场、“四荒地”等农村土地，可开展土地承包经营权现状调查登记，这次一般不进行土地承包经营权颁证。山塘、河坝、灌排机埠、渠道等小型农田水利设施属集体公共设施，所占土地这次不进行土地承包经营权确权登记颁证。参照《农村土地承包法》相关条款进行土地承包经营的国营农场等类似经营性质的地方，暂缓进行土地确权登记，待专门性政策文件出台后再行办理；辖区内涉及军事机密等国家重点管控区域周边的农村土地，在进行登记过程中，要根据各地实际，依法依规采取实地测量等措施开展登记工作。其工作重点是：

（一）进一步落实农户承包土地的权利。各地要根据中央和省委、省政府农村土地承包经营权确权登记颁证工作要求，认真开展农户土地承包经营权现状调查，全面清理土地承包台帐、合同等档案资料，系统收集承包农户家庭成员和承包地块、地类、地上附着物工程等信息。对土地承包问题认真进行摸底排查，对可能影响登记工作顺利开展的突出问题要心中有数，作出处理预案；处理具体问题应坚持尊重历史、照顾现实、分类处置，依法妥善解决。前段试点工作中，各地反映突出的问题是：在土地二轮延包政策将期限延长三十年时，因外出务工经商、土地承包负担重等原因，本集体经济组织的少数农户没有签订二轮土地延包合同，或一轮承包耕地弃耕，其承包地经集体经济组织收回或转包，现要求落实其承包地经营权的；农村“外嫁女”和“入赘男”在婚嫁过程中丧失原有承包土地的，对这些问题，要区别不同情况，通过民主协商、依法依规、妥善处理。在摸清家底，处理好现有土地承包纠纷的基础上，采用现代地理信息技术，查清承包地块的面积、四至和空间位置；依法更换或补签、变更、解除、终止土地承包合同。退耕还林土地造林后的承包经营权，可以依法继承、转让。

（二）建立健全土地承包经营权登记簿。依据土地承包合同，由县级人民政府组织建立健全土地承包经营权登记簿，记载土地承包经营权的内容，做到登记内容完整规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。

（三）完善土地承包经营权颁证工作。严格执行现行农村土地承包法律政策规定，在二轮土地延包或现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记成果的基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证。不能打乱重分，更不能推倒重来。这次确权登记面积要充分运用第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和正在开展的全省农村集体土地所有权确权成果，采用地理信息技术来测绘，由群众认可即可登记，一般不实测。这次经地理信息技术测绘面积大于二轮承包登记面积的，只要四至清晰、承包权属没有争议，换证登记面积以这次测绘面积为准，承包关系不变；涉农惠农补贴暂不与这次确权登记挂钩，维持现状不变。对承包面积争议大、大多数群众要求实测的，实测面积经公示后据实登记。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证。原已颁发的土地承包经营权证书与经完善的土地承包合同、登记簿记载内容有重大出入的，应当予以变更。林权证与这次土地承包经营权确权登记存在交叉登记、重复登记的，应以《退耕还林条例》有关条款、土地承包合同、林地承包合同或土地（山林）纠纷最终处理文书为依据，尊重农民意愿，依法进行登记。土地承包经营权证书由县级以上地方人民政府向承包方颁发；各地新增设的经济开发区、管委会等各类不具有发证权利的地方，各地要采取将土地确权登记颁证权上收到市（州）级等其他合法措施，依法依规推进这项工作。

（四）健全土地承包经营权确权登记颁证制度。完善土地承包经营权确权登记颁证管理规定，落实土地承包档案管理制度。根据当事人申请，依法开展土地承包经营权转让、互换、抵押或变更等登记。在做好确权登记颁证的基础上，建立符合全省统一标准的农村土地承包信息数据库和确权登记颁证管理系统。

三、试点选择、技术规程及工作步骤

（一）试点选择 1、试点县的选择。按照今年省委1号文件要求，在全省一、二、三类县市区中，各选择1个有代表性的县市区，开展整体推进试点工作。试点县选择的条件：改革创新意识强；第一、二轮土地承包基础工作好；农村集体土地所有权确权工作已完成和国土“二调”资料齐全，有1:2000的正射影像图；县委、县政府高度重视，组织和经费有保障。试点县的确定，采取县市区申请，市州推荐，竞争择优的办法确定。

2、试点乡镇、村的选择。每个市州选择1个乡镇开展登记试点，每个县市区选择1-2个村开展登记试点。县、乡、村试点工作进度由各市州、县市区统筹安排，2014年底前完成。

3、试点方案管理。整县推进试点县和各市州、县市区的试点，都要制定详细的工作方案。方案审批实行分级管理。整县推进试点方案，报全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作联席会议办公室（简称省登记办）审批；市州试点乡镇的方案需报省登记办备案；县市区试点村的方案报市州登记办备案。

（二）技术规程

按照农业部制定的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》要求，坚持从实际出发，因地制宜，选择适宜的技术规程和工作方法。全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作要充分利用国土“二调”和农村集体土地所有权确权成果，建立标准统一的技术工作平台，图、表、册、档案要按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》、《农村土地承包经营权要素编码规则》标准实施，与国土成果信息处理系统相匹配。试点县市、乡镇和村要按这些技术要求先行先试。今年试点工作一般需用“二调”或航拍1：2000正射影像图作为工作底图，采取“三步工作法”：

第一步，利用二轮土地承包换发证资料和国土部门“二调”或航拍1：2000正射影像图绘制草图。以农户目前实际承包耕作的丘块和土地二轮延包的原始登记承包数据为依据，在室内从“二调”或航拍图中抠图绘制初步成果底图并矢量化丘块面积。

第二步，加工处理初步成果底图，与农户确认承包土地信息并现场测绘校对。通过测绘系统软件，技术公司室内加工处理初步成果底图，一方面现场指界，一方面核对误差并信息化处理。

第三步，公示、与农户重签承包合同和资料归档。通过确权登记系统生成公示图、登记簿、合同、证书等文件，公示后重签承包合同。

《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部第33号令）规定，农村土地承包经营权证书由省里统一印制。鉴于全省农村土地确权登记颁证工作处于试点时期，信息化软件系统开发尚待完善，各地暂缓采购农村土地承包经营权证书和农村土地承包经营权信息管理系统软件。

（三）工作步骤

1、准备阶段（4月- 5月）。制定工作方案，明确技术规程，组织工作力量，开展政策宣传，做好政策技术培训，为确权登记颁证试点工作全面铺开打基础。 2、实施阶段（6月-10月）。一是摸清底子。以“二调”成果为基础，以农村集体土地所有权确权登记成果为依据，结合农村土地承包合同、农村土地承包经营权证书等档案资料，对村、组土地承包关系、地块、面积、空间位置等进行清查。通过调查摸清本村、组的土地面积，并将地块、面积、空间位置、地类、权属清查落实到农户或其他承包方。二是梳理矛盾。依据清查的农村土地面积，按承包地块逐户核查承包合同、经营权证书。发现问题，梳理矛盾，提出解决矛盾的具体措施和办法。三是审核登记。对清查的情况进行审核，制作承包地块分布图，编制土地承包经营权登记簿。经公示无异议后，开展土地承包经营权确权登记。权属存在争议的，通过当事人协商、乡村调解解决；仍不能达成一致的，可采取仲裁、诉讼等途径解决后，再予以确权登记。四是完善手续。在前期工作的基础上，按照《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部第33号令）要求，对土地承包合同、农村土地承包经营权证书、土地承包经营权登记簿等进行完善，该补发的补发，该变更的变更，真正做到权属清楚、合同规范、权证齐全、账簿完善、责任明确。