浅析当前我国土地征收过程存在的问题与对策

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浅析当前我国土地征收过程存在的问题与对策

作者：王文科

来源：《商情》2015年第35期

摘要：近几年来，随着全国社会经济的快速发展，城市化进程不断加快，国家对土地征用越来越多。目前，由于我国土地征收的相关法律规章制度存在诸多不足之处，同时工程建设具有时间紧、土地用量大等特点，很容易损害被征地农村的合法权益。一些地方政府为了招商引资，发展地方经济，大肆征用农民土地及土地上的房屋等，损害农民权益的事件也是屡见报端。

关键词：土地征收 公共利益 问题 对策

我国土地的所有形式分为国家所有制和农村集体所有制两种，我国的土地征用是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、我国当前土地征收过程存在的问题

（一）土地征收程序不够规范

依照法律规定的程序，是土地征收权合法行使的程序保障。我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定，缺乏规范性，实践中操作性不强，具体表现为：第一，程序立法尚显简单、粗糙，在许多制度的设计上存在一些不足。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中，征地公告与补偿安置公告的设计不科学，“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告，属于事后程序。”第二，土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算，被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三，土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分，缺乏农民实际参与听证的保障渠道，农民权益得不到充分的保障。

（二）土地征收征用范围不够严格

土地征用是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。目前，我国对“公共利益”概念的界定模糊。我国《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用龙源期刊网

农村土地的现象。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。

（三）补偿、安置费用的分配办法不够精细

根据《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《土地管理法实施条例》第26条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。就补偿费用而言，地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一，而且受偿主体明确，两项补偿费用的分配在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用，按照《土地管理法》第47条规定，这两项补偿费用有不同的计算标准，在确定补偿时是分别计算的，但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化，大多采取捆绑式补偿。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重，这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中；由于集体土地所有权不明确，所有权权属纠纷大量存在，实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡（镇）政府就土地权属产生的纠纷。

二、完善我国土地征用制度的对策

（一）对“公共利益”做出明确界定

“公共利益”的定义，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。我认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护，文物遗迹保护，其他由法律授权部门裁定。”除上述的各类项目用地外，非公益性以及营利性建设项目用地，政府不再直接介入征地过程的具体工作。将这些建设项目直接以立法的形式列入公共目的的用地范围，既便于操作，也不易出现扩大化的解释。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审龙源期刊网

查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

（二）扩大征地补偿范围

相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应借鉴各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。具体可以包括以下几个方面：1.土地补偿；2.地上附着物的损失补偿；3.营业损失补偿；4.残地损失补偿；5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。

（三）完善社会保障制度

第一，建立被征地农民基本生活保障制度，并需有充足的资金保障，一旦征地行为发生，社会保障体系应立即启动，对失地农民给予全方面的关怀，包括基本生活费用、求学、就医上的优惠、养老保障等各方面，解除农民的后顾之忧。第二，要拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民，鼓励用地单位尽可能地把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，最好是制定合理的奖励措施。要切实加强农民的劳动技能培训，努力做到定向培训，提高被征地农民的就业竞争力和实际就业率。第三，要鼓励被征地农民自主择业、自主创业。通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，在创业资金上予以扶持，提供小额贷款及各种税费优惠照顾，并以制度形式规定下来，使之有章可循。第四，有条件的地区可试行土地征用补偿方式的改革。据报载，上海青浦区在建设境内50公里沪青高速公路时，由区政府牵头，将公路沿线土地征用涉及的镇、村集体，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，与高速公路投资方联合成立股份合作公司，合作期限为25年。合作公司以每年1100元/亩的标准支付土地使用回报。此举改变了过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生活有了长期稳定的保障。这种做法是改革征地制度的一个创新和探索。

（四）坚守18亿亩耕地红线

确保18亿亩耕地，是中央的既定方针，是在土地征收过程中需要坚守的重要原则之一。但落实这项任务的关键在地方政府。工业化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出让带来的巨大收益，政绩与GDP增长挂钩，部门发展规划的用地期望，农民对种地缺乏积极性等，都成为冲击耕地保护红线的重要因素。因此，我们首先要科学界定耕地概念，以粮食生产恢复能力为标准，将耕地细分为在耕地和宜耕地，因农业结构调整减少的农地，必要时可以恢复为耕地。其次是严控耕地流失途径。建设占用、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整，应通盘考虑，预防将耕地报为灾毁，然后再搞建设的现象。再次是继续强化耕地保护问责制。细化各级龙源期刊网

政府耕地保护责任制，加大行政责任，约束其它规划。最后，要努力形成节约用地倒逼机制。制定集约节约用地标准，将城乡建设用地纳入整体规划，统一管理。参考文献：

[1]张庆华.中国土地法操作实务.法律出版社，2003.

[2]土地管理法实施条例.

[3]国土资源执法监察手册.

[4]左平良.紧急需要下的土地征用法律问题探析.湖南师范大学社会科学学报.

[5]卢海元.土地换保障——妥善安置失地农民的基本设想.