大都市区内部合作治理实践——以广清交界地区为例

中国第三部门研究 第20卷94 ~112© SSAP, 2020

城市社区网格化治理的共同生产

——以S市w区为例！

涂 <**

摘要：网格化治理是近年来我国政府在城市社区推动

的治理变革。本文聚焦城市社区网格化治理议题，选取江苏省

首批创新实践社区网格化试点的S市w区作为案例研究对象, 分析城市社区网格化治理过程中的主体间互动关系，探索共

同生产的制度保障与社会基础’研究认为，行政性社区向合作

性社区转变是共同生产得以生成的制度基础，城市社区共同生

产是行政权力与社会力量达成平衡状态前提下，政府与社会协

同共治的结果。研究发现，当下城市社区治理中的共同生产并

未完全实现，未来行动应当更多关注如何激发有效持续的社会

参与，促进基层社会共治。本文最后提出相应的理论思考。

关键词：城市社区网格化治理共同生产

!基金项目：南京市社科基金重大项目"J化南京创新名城建设的政策创新研究”（项目编 号：18QA01）!!涂護，江苏行政学院公共管理教研部讲师，香港城市大学公共政策系博士，主要从事公共 服务$社会组织等方面的研究,E-mail： *********************

%城市社区网格化治理的共同生产95

一问题的提出

党的十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，目标

是实现多元主体共同参与公共事务的治理格局。在世界范围内，全球化

推动了国家治理体系的调整，也深刻影响着政府治理的发展与实践％在

国家与社会、市场关系不断演化的时代场景下，治理成为各国公共管理

改革的主旋律。治理理论内涵融合了多元主体视角，强调不同的制度安

排在治理系统中的运用，这些制度从横向和纵向两个维度将各类行动

主体囊括其中并实现相互连接（Ostrom，1996 '。推进国家治理体系与 治理能力现代化需要在创新社会治理中实现，而创新社会治理离不开

主体间的互动合作。过去几十年，市场化改革激发了社会活力，与之同

步发展的社会力量正不断推动多元主体共治格局的形成。总体上，协同

37 2019.12 第6期 | 交通与港航

对口帮扶背景下的区域交通一体化研究

——以广清一体化交通专项规划为例

The Research of Regional Transportation Integration under the Background of Counterpart Support—Taking the Transit Integration of Guangzhou and Qingyuan as an Example

苑少伟广州市交通规划研究院

作者简介

苑少伟（1986—），男，硕士，工程师，主创设计师，从事道路交通规划工作。Email:624658847@qq

.com 摘　要：发达地区如何通过一体化发展带动周边欠发达地区将是未来城市群发展面临的重要课题，结合广清一体化交通专项规划的编制，积极探索对口帮扶背景下的区域交通一体化编制方法，提出以“对口帮扶”为基本指导思想的“硬件+软件”一体化交通规划理念，并提出“两市共编共管、联合审批”的规划编制及审批方式，有效地指导了广清两市的交通一体化基础设施建设，为国内同类区域交通一体化的规划编制提供有益借鉴。关键词：交通规划；区域交通一体化；对口帮扶；广清一体化

Abstract：It is a key topic for future city circles that how to make the developed areas drive the less developed areas by integrated development. This paper makes an active exploration of regional transportation integration on the counterpart help background by proposing integrated transportation combined with hardware and software centered on counterpart support, simultaneously taking method of "The two cities jointly compile, manage and approval planning". This effectively guides the transportation integration and infrastructure construction of "Guangzhou and Qingyuan", and serves as a useful reference for similar domestic regional transportation integration.Keywords：Transportation planning; Regional transportation integration; Counterpart support; Guangzhou and Qingyuan integration.

162 / CHINA MANAGEMENT INFORMATIONIZATION2023年12月第26卷第23期中国管理信息化China Management InformationizationDec.,2023Vol.26,No.23

广州市生态绿心地区跨域治理模式研究

陈毅锋

（暨南大学　公共管理学院/应急管理学院，广州　510000）

［摘 要］在社会经济和科学技术持续、快速发展以及经济全球化深入发展的影响下，我国城市化建设以

及区域一体化发展进程得到进一步加快，致使跨区域、跨部门、跨领域公共事务频频发生，进而对政府的治理能力水平以及治理结构提出了更为严苛的要求和标准。跨域治理理论的诞生以及不断推广为解决此类公共问题给予强有力的理论支持，跨域治理模式的充分发挥以及不断改进以实现解决路径多样化。基于此，本文就广州市生态绿心地区跨域治理模式运行中存在的问题以及产生问题的原因进行简要分析，并针对有效运行策略开展深入探讨，以供参考。

［关键词］生态绿心；跨域治理模式；广州市

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.23.049

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）23-0162-04

0 引　言

伴随社会经济和科学技术的高效、迅猛发展，我

国区域协调发展战略得到进一步改进和完善，并为西

部大开发、振兴东北老工业基地以及推进中部地区和

东部地区快速发展提供了强劲助力。与此同时，政府

以及社会对区域环境治理工作的关注力度得到进一步

提升，“十三五”规划明确指出：应将政府、企业以及

公共治理进行有机融合，构建一种全新的环境治理体

系，针对跨区域环保机构构建工作进行深入探索和不

断完善，以此打造全流域、跨区域联防联控以及城乡

协调发展治理的全新模式。1 广州市生态绿心地区跨域治理模式运行中存在的

问题

1.1 生态补偿标准有待进一步完善

从目前发展情况上看，广州地区关于生态绿心地

寻找平衡点：社区治理中国家与社会的衔接与融合——以杭州市江干区“双网共生”社区治理实践为例陈佳俊陈建胜摘要：当前在党政主导下培育社区共同体虽已成为各方共识，但在实践路径上却存在较大张力：一方面现代社区共同体因缺乏自我生长、维系的条件与资源，需要党政力量适当推动；另一方面党政干预社区的强大动力、行动又与社区共同体建设规律所抵牾，由此迫切需要社区治理在路径上找到能够有效构建现代社区共同体并实现其与国家力量之间有效衔接、融合的“平衡点”。杭州市江干区“双网共生”社区治理的创新实践则为之提供了较好的解释路径，一方面，社会并不具备构建传统社区共同体的可能，也不适宜用正式组织动员方式进行干预，现代社区共同体的构建需要在党政的适当推动下，以非组织化方式（邻里坊）实现居民邻里关系网络的串连；同时，社区所兼具的国家与社会两种角色的衔接、融合，需要以对非组织化载体（邻里坊）组织架构、运行机制等方面的科学设置与适应性调整为基础。关键词：社区治理共同体建设非组织化基金项目：本文为浙江省哲学社会科学规划重点课题“群团制的历史变迁与‘国家—社会’关系的演化机制研究”（20NDJC18Z）、浙江省哲学社会科学规划一般课题“来华外国人社区融入模式与机制研究——以义乌为例”（20NDJC129YB）阶段性成果。[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2020)06-052-10DOI：10.3969/j.issn.1672-4828.2020.06.006陈佳俊，博士，浙江财经大学社会工作系讲师；陈建胜，浙江财经大学社会工作系副教授（杭州310018）。一、城市社区治理的新取向与新研究我国社区治理走入新时代面临新挑战。一方面，国家对于坚持党对社区治理的领导要求不断深入，党的十九大及十九届四中全会明确指出要坚持和完善党的领导制度体系，特别是健全完善党全面领导基层群众自治组织工作制度，确保党的领导作用得以发挥；另一方面，需要加快形成党领导下的政府治理、社会调节与居民自治良性互动的格局，夯实基层社会治理的基础，进一步着力要解决居民群众房前屋后的事、身边的事，增强居民群众获得感、幸福感、安全感、认同感和归属感。2016年中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求在充分发挥基层党组织领导核心作用的同时，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，促进基层群众自治与网格化服务管理的有效衔接。十九Dec.，2020No.6General291社会工作JournalofSocialWork2020年12月第6期总第291期社会工作2020年第6期··5220182社会工作2020年第6期届四中全会明确强调要构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理和服务重心向基层下移，以助力人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设。归纳而言，上述战略要求的提出，明确了我国城市社区治理的新取向，即，要实现保持基层社会的纵向组织调控及其稳定有序，同时激发社区作为社会生活共同体的水平整合能力及其成员的社区参与度、可感性与归属感。然而上述治理新取向在实践中被认为存在较大的张力。一方面，我国城市社区肇始于国家型构基层社会（毛丹，2018），社区作为国家重塑城市管理体系的政治单元，是有效实现国家权力向基层拓展，维护基层社会稳定的制度安排，国家所展现出来干预社区的强大动力与管理方式，却在客观上强化了社区“行政化倾向”，并与居民共同体关系形成的内在规律有所抵牾，成为抑制社区共同体水平整合能力及居民主动参与的重要因素（杨敏，2007；郑杭生、黄家亮，2012；郎友兴、陈文文，2019）；另一方面，因社区物理空间阻隔以及群体异质性程度加强所带来的社区邻里关系的疏离，使得社区共同体难以自我生长和维系，邻里疏冷、社区参与度不足等问题成为社区普遍存在的痛点与难点（徐勇，2001；桂勇、黄荣贵，2006），如果没有适当力量干预，社区共同体难以有效构建。因而，寻求党政力量主导推动社区共同体培育逐渐成为各界共识（李友梅，2007；徐勇、贺磊，2014；毛丹，2018；方亚琴、夏建中，2019），但在实践中这一方式又往往因国家干预过度或者较强的行政倾向，使得两者难以达到均衡状态。可以说，社区治理的新取向似乎在逻辑上很难实现有机衔接和融合，然而看似矛盾的目标追求，在社区治理的实践中并存且需要实现“同频共振”，这在中国社区治理实践中是个极有意思的现象，并不禁让人关注和疑虑，这种“同频共振”究竟何以可能？进一步说，这一疑虑涉及两个关键问题：一是不具备自我维系、生长条件的现代社区共同体究竟能否被建构？二是如果可以被建构，那么党政力量主导推动社区共同体建设的平衡点是什么？通过何种方式可以有效实现社区共同体培育并实现与党政力量的有机衔接？二、研究概述（一）城市社区共同体建构的价值判断社区共同体对于社区治理价值及重要性也已成为各方的共识，而实现社区治理新取向的首要前提是，明确在社区场域中可以建立起社区共同体。当前对于社区共同体的研究繁多，对于社区共同体究竟能否被建构也一直处于研究的争论和关注中。滕尼斯在早期构建的社区（共同体）与社会（联合体）分类概念中，将社区作为一种基于血缘关系或自然情感的社会有机体，集体规范、意志和情感，互动频繁、人口同质化程度较高等是这一有机体的典型特征（滕尼斯，1999），并与涂尔干、韦伯等社会学家一致认为，在人类共同生活表现形式从共同体向社会转变的过程中，随着理性或个体化的不断增长，共同体关系将消退（滕尼斯，1999；涂尔干，2000；韦伯，2004）。虽然滕尼斯在提出社区（共同体）概念时，并未强调社区的地域要素及邻里关系，但却从个人社会关系、组织特征等变化潜在表明包含邻里关系在内的共同体关系，必然会在工业化、现代化进程中同步衰退。当后续研究者将小地域性和高共同体情感依附作为社区概念的主要特征时（Hillery，1955），也同步延续了古典社会学家对于共同体及相关关系的悲观预判，即，认为由于居住空间结构、人口与职业结构、社会结构的变化与限制，传统社区共同体自我生长、维系的条件和结构被逐渐消解（Stein，1960；Fisher，1984；王小章，2002），城市社会也不具备恢复传统社区共同体的可能。（桂勇，2005；熊易寒，2019）寻找平衡点：社区治理中国家与社会的衔接与融合··53社会工作2020年第6期社会工作2020年第6期社会治理上述研究倾向具有一定的合理性，传统共同体生长的外部条件和结构在社会变迁中所发生的改变具有不可逆性，因此想要在现代城市社区中找到传统社区共同体，抑或是滕尼斯等所建构的共同体理想类型自然是不切实际的。但问题是，社区共同体作为在日常实践中可以被清楚感知到的社会现象，研究者却又能普遍发现、感知其在明确的地域范围内依旧发挥着重要功能，并且保留着其他社会关系或组织类型难以取代的作用与价值（Warner，1941；Bell&Newby，1971；Wellman&Hall，1988；陈福平，黎熙元，2008）。究其原因，一方面无论国家干预社会或社区的动力及能力有多强，总还是有国家所无法触及的领域，这为社区共同体的自我维系留下了空间（毛丹，2018）；另一方面，居民在社区中依旧保留了居住的稳定性，并且存在一些需要邻里合作互动才能实现和维护的共同利益。在此基础上，作为特定区域内的社区共同体，在社区发展以及治理中形成了政府、市场、社团等无法替代的积极作用，国家、市场、社会、群众等不同主体也同步具有建设以邻里关系等为核心的社区共同体的强大动力（王小章等，2003；桂勇，2007；吴莹，2015）。这直接或间接说明了古典社会学家对于社区共同体的预判过于悲观，正如有的研究者认为的那样，共同体的消退并不是消失，而更多可能仅为一种变化，意味着社区仍然处在不断建构的过程中（Zimmerman，1938）。这一判断的重要启示或价值在于，通过确认城市社区共同体的可建构性，使得研究者在研究路径上摆脱了从抽象层面讨论社区共同体能否重建的争辩，转而向通过什么途径和方式来建构城市社区共同体所聚拢，并且在建构方向上，明确想要恢复或建设传统社区共同体类型的目标并不具备现实可能性。（二）“国家与社会”视角下的实践路径取向20世纪90年代以降，社区或邻里空间逐渐成为透视中国国家与社会关系的关键变量，社区成为实现个体、社会与国家联结的重要场域（朱健刚，1997；桂勇，2007；王汉生、吴莹，2011）。与这一研究背景有关，在社区建设及社区共同体构建的研究中形成了“国家中心”与“社会中心”的研究路径及实践取向。1.“国家中心国家中心””的实践取向的实践取向。。以“国家中心”论为主的研究者认为国家或政府作为构建城市社区共同体的重要组织载体，通过行政化方式介入所提供的组织、制度资源，对于社区内部交往会产生积极影响，特别是随着城市社区建设的推动，由基层政治或行政组织依托“社区居委会—楼道—居民”三级体系，发动和组织居民开展参与式社区治理，通过组织活动来建立、加强社区居民之间的交互，成为构建社区邻里关系、提升社区居民参与的重要路径（林尚立，2002；黎熙元、陈福平，2008）。“国家中心”路径在研究中充分关注到了我国社区是建立在国家政权建设基础上的客观事实，国家具有习惯性使用组织化、行政化方式建设社区的动力和取向，在社区共同体的形成中不可避免地会受到来自国家行政力量的干预，或者说社区共同体的形成是以国家行政主导为前提的。但是研究也已发现，居民参与的主动性并没有随着基层政府及居委会热情和积极性的提升而同步增长（冯钢，2002；杨敏，2007），国家过多地介入有时也并不利于社区共同体关系的形成（陈福平，2009；陈鹏，2016）。2.“社会中心社会中心””的实践取向的实践取向。。以“社会中心”论为主的研究者则与“国家中心”论不同，其更多关注社区自下而上的内生动力，认为在国家保持对城市社区组织与空间支配的同时，社区内生力量也随着社会结构的变化在逐渐成长，基层社会群众自治的空间正在形成，并发挥着社区内部联结的重要作用（桂勇，2007；朱健刚，2010），因此，基于共同兴趣的社会团体以及居民自治组织等被认为是可以促进城市社区居民认同以及邻里关系建设的重要载体（桂勇，2001；陈伟东，2010）。这类研究的重要启示在于，直接或间接表明社区共同体的建设并不适宜用组织化的方式进行干预，社区内部可能还有促进社区共同体形成的内生动力，因此需要将更多注意力放置社区内部的力量联结之上。然而，“社会中··5420182社会工作2020年第6期心”的研究路径以“市民社会”为基础，在理论与实践上都忽略了与中国城市社区实际的适配性，试图以自下而上的方式建设社区共同体，并对社区治理（包括组织结构、权力体系等）产生决定性影响，在实践过程中则是不切实际的。3.互动视角下的研究取向互动视角下的研究取向。。由于上述两类研究取向在实践上都存在简单化的倾向与问题，同时伴随研究开始发现和关注到两种理论取向在社区实践中并不是分立的，而是处于双向互动，且呈现出复杂治理的特点（李友梅，2007；郎友兴、陈文文，2019），研究者在意识上纷纷认识到社区治理需要在实践中更多关注国家与社会之间的衔接（陈伟东等，2010），针对实践中所展现出来的社区行政主导力过强、社区基础关系薄弱等问题，研究者结合实际，在两个维度上提供了建设意义或赋予相关实践以合理性：一是调整社区治理单元。随着我国城市化进程的不断推进，作为行政管理单元的社区规模不断扩大，而人口异质性、流动性的增强，也使得社区治理的难度日益增强，因此国家主导调整社区治理与服务的单元成为国家推动社区治理的有效方式及手段（赵秀玲，2014；黄晓星、蔡禾，2018；何绍辉，2020）。这一调整大致通过“网格”“小组”“楼道”等治理单元的下沉与缩小，实现社区治理能力的再生产（邓大才、张利明，2017；熊竞、陈亮，2019）；二是在前述行政主导下，通过“邻里空间”“院落”“居民自治站”等空间的建设，配合发挥重要粘连作用的“积极分子”或“关键群众”（毛丹，2018；熊易寒，2019）本土文化资源（刘岩、刘威，2008；金桥，2010；朱健刚，2010）互联网媒介（舒晓虎、陈伟东等，2013；吴莹，2015）等不同运作机制，实现社区居民之间的粘连，提升社区居民的熟悉度及共同体意识。可以说，日益复杂化的社区治理实践驱使着研究者将更多关注转向实现社区行政单元与居民生活共同体两种角色、功能有机衔接所需的资源与条件之上，这对于本文所要关注的问题具有启发性。但是这些研究整体上也忽略了两个问题：一方面，已有建设路径或机制更多呈现出纯粹从某个技术角度设定问题并设计技术机制的特征，缺乏对于社区共同体建设的系统考量；另一方面，以空间为基础设立的不同治理单元彼此之间究竟该如何衔接？如果仅有单元而缺乏衔接，那么很难说社区治理可以在实践中实现“同频共振”。基于对上述问题的思考，本文拟通过对杭州市江干区2018－2019年民政部社区治理与服务创新实验区创建工作的参与式观察，了解该区如何以邻里坊建设社区共同体，特别是居民邻里网络建设，从而进一步有效探寻在社区治理中作为国家行政权力在社区延伸的网格治理单元，如何与作为居民生活共同体的社区邻里网络有机衔接、融合。选择杭州江干区作为观察对象则主要基于以下两方面的考量：一是作为民政部国家社区治理与服务创新实验区，在相关问题上，江干区在实验主题、实验内容等方面与本文所关注的问题高度契合，同时以实验推进社区治理实践创新，也是为我国当前社区治理中所遇到的这一普遍问题做出先行探索；二是笔者作为参与者自2018年实验开始，全程参与了实验区创建工作，对于相关问题具有较深入的了解。三、杭州市江干区“双网共生”考察（一）“双网共生”的缘起江干区位于杭州主城区东部，是杭州经济、枢纽、行政、文化新中心，总面积105平方公里，辖区8个街道、147个社区（村），实有人口108万，全区共有社会组织3200家，社区专职工作者1896人。伴随着基层社会治理的不断推进，江干区在创新社区治理实践过程中，与大部分地区的社区一样，面临着双重难题：一方面，“网格”是社区管理的基本单位，在实践上已经成为社区治理贯彻党和政府意图、保寻找平衡点：社区治理中国家与社会的衔接与融合··55