宪政语境中的地方立法

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 宪政语境中的地方立法 作者：朱祥海 来源：《学理论·中》2014年第04期

摘 要：宪政是规范公共权力程序化和法治化运作的制度安排。地方立法权是宪政的基本范畴，涉及中央与地方的立法权力划分。在维护宪法权威和法制统一的前提下，适度扩展地方立法权的范围，能充分发挥地方立法权的功能。提升地方立法质量，应在科学化、民主化和程序化等方面逐步完善。

关键词：宪政；中央与地方；法制统一；地方立法权 中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0083-02 一、地方立法权释义 世界上分属于不同法系国家的宪法典籍，大都以明文方式规定了公权力的划分方式和行使程序。宪法作为最高法，其内容具有根本性和整体性。宪法规定的基本问题，是确立国家（政府）与公民的关系、公共权力机构的设立原则和相互之间的分工合作关系。其中，中央和地方的立法权力划分方式、各自的权限范围，是宪法的重要内容之一。在政治哲学意义上，“只存在国家机关的具体分工，整个统治权力是不可分割的。权力的统一或趋于统一才是它的固有的内在特性”[1]。可见，宪政与分权问题绝非削弱和消解国家权力与法制的统一性。

地方立法权在语源和语义上，是指地方权力机关和行政机关制定具有地域性、局部性法律规范的权力。作为地方立法权的法律依据或法律渊源的上位法，包括宪法、基本法律和其所属上级权力机关和行政机关的规范性法律文件。在法律效力位阶上，地方立法权服从宪法和上位法、体现它们的基本精神。在事项内容上，是宪法和上位法基本原则和精神的具体落实。中央和地方的立法权力关系，表现为法律规范的效力层级和内容范围方面，“一般认为集权与分权，是关于领土划分的国家结构形式，显然应理解为法律秩序的两种类型。在集权国家和分权国家之间的差别一定是它们的法律秩序中的差别。集权和分权问题，正如我们知道的，事实上就是关于法律规范的效力范围意见创造和适用这些规范的问题。”[2]我国宪法第99条规定了地方立法权的内容，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”宪法第5条规定了地方立法权的性质、地位和效力问题，“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这些宪法条文清晰地界定了地方立法权的效力位阶、范围和行使方式。从我国宪法、宪法修正案以及《立法法》中的相关规定中，对地方立法权的界定，有利于明确中央和地方立法权的划分体系以及地方立法权的事项和运行程序。因为“集权和分权的问题具有动态和静态两个方面。它不仅关系到法律规范的属地效力范围，而且也关系到创造和执行这些规范的方法。中央或地方的规范是由同一个机关还是由几个机关所创造和执行，这些机关本身又如何创造就成为重要的问龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 题。”[2]340科学合理地界定地方立法权，能够真正维护法制统一和宪法尊严，促进地方立法权发挥积极的功能。但同时也应注意，“把中央政府的大多数服务性活动都转交给地方政府去承担，确实是大有助益的，只是地方政府在实行强制性权力的时候必须受到较高的立法机构所制定的规则的约束。”[3]地方立法权具有保障社会秩序和发展的作用，在全球化时代更应逐步完善其功能。

二、地方立法权的功能 依据宪政与分权的理论逻辑，地方立法权是对宪法原则和精神的具体落实。在联邦制国家，自治地方享有较为宽泛的立法权力。在单一制国家实行一元化模式，地方立法权的范围和权限在宪法中具有明确的规定。我国实行一元化的立法体制，宪法第107条规定了地方立法权的范围，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”地方立法权的事项范围的非常广泛，表明地方立法重要的地位和功能。

地方立法权发挥着五个方面的重要功能。首先，促进经济发展的功能。在宪法条款中，为地方经济社会发展方面赋予地方机关（权力机关和行政机关）广泛的权力。涉及制定经济发展规划、地方经济政策、城乡建设规划等方面。据统计，从1992年到1998年底，全国制定地方性法规6 311件，自治条例302件，单行条例207件，地方政府规章9 692件[4]。在我国社会主义市场经济建设，尤其是加入世贸组织以来，地方立法权所涉及的具体事项范围愈来愈广，说明了地方经济发展对整个社会经济发展起到了重要作用。地方立法获得了高速发展，制定地方性法规和地方规章等的数量快速增长。自2000年《立法法》颁布施行以来，在一年内制定地方性法规603件，其中属于经济建设的335件，占55.6%[5]。这种状况表明，赋予地方适当的权力非常有利于促进地方经济的快速发展。其次，促进地方法制化建设。地方立法涉及运用法律的手段维护地方经济秩序、社会治安和工作生产生活秩序。尤其是在我国城市化建设的进程中，随着城市规模的扩展和外来务工人员、流动人口的增加，都会给社会秩序的维护和稳定带来巨大压力。通过地方立法制定维护社会秩序的规范，对地方稳定具有不言而喻的重要作用。第三，促进地方公益事业、教育事业和社会服务事业的发展。地方立法能够制定出更具有针对性、现实性和可操作性的制度化规范和保障措施。第四，促进地方民生法律保护体系的完善。随着社会经济的发展，逐步出现了贫富差距、医疗、就业、养老和社会保障等复杂的社会问题。如何充分发挥地方立法权的功能，将直接决定着这些社会难题能否顺利解决和地方社会的基本秩序与稳定。其中，消费安全作为民生保护的重要内容，往往决定着社会公众对政府的认同、信心和信任，是一个关涉到社会稳定的重大问题。地方立法把民生作为核心问题予以关注，民生立法保护体系逐步完善。第五，能够促进地方政治的民主化进程。在制定地方性法规和规章时，应注重地方立法的民主化。广泛征集社会意见，使社会公众能够具有平等参与的制度化机制。充分尊重社会公众的理性化意愿，为促进政治民主建设和法治国家建设服务。

三、地方立法权的变革与完善 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 地方立法权的有效运行，对于地方经济发展、社会稳定和民生保障都具有极为重要的作用。在我国社会转型时期，更加需要充分发挥地方立法的功能。同时，全球化浪潮促进了中国与世界的交往，对我国的立法体系和法律运行都提出了新的时代要求。全球化浪潮使整个世界的不同国家共同进入了一个充满机遇和冲突的时代。全球化时代使所有民族国家都要在彼此借鉴法治文明的同时，加快自身法律制度的变革。合理地运用社会立法权的方法，能够顺利地在保护国家利益的基础上，促进国家间的经济合作、提升社会经济发展水平和民生生活的改善。为适应全球化和我国的社会转型，需要对地方立法权不断地进行变革与完善。

在宪法上明确界定地方立法权，优化立法权的配置。中央和地方在立法上适度分权，能够充分发挥地方立法权的主动性、积极性和实效性，促进地方自治和地方社会的全面快速发展。把中央立法的抽象性、概括性的原则规定，充分地予以现实化，能提高中央和地方立法的整体法律效能和良性互动。地方立法的事项范围、权限和立法程序，必须在宪法和上位法的规制下运行，致力于实现宪法中的基本理念和法律精神。随着现代社会治理的复杂性逐步增加，导致立法机构压力的增长。无论是中央立法还是地方立法，都增加了委任立法和授权立法的比重。“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用也越来越大。这里存在着立法程序的民主主义和职业主义原理之间的紧张。委任立法、立法规模的扩大还带来了法律体系的统一性和协调性问题，这些问题的解决要求类似司法审查或者违宪监督委员会那样的制度和程序。”[6]

地方立法应体现尊重公民的基本人权，以保障人的尊严和促进公民有尊严的生活为核心价值理念。个人自由和基本权利，是有尊严的幸福生活的根本基础。不断地完善地方立法的整体框架格局，在维护地方稳定和秩序的前提下，不断地满足来自各阶层的愿望和合理诉求。“严格意义上的政府还必须持续不断地去判定他究竟能够满足利益群体的哪些特定要求；此外，即使当政府只考虑如何使用那些由它管理或支配的特定资源的时候，它也必须持续不断地对不同群体所提出的要求进行权衡并做出选择。”[3]303在政治稳定、社会公正和个人自由之间，运用高度的政治智慧和合理的法律机制妥善地解决各种社会矛盾与冲突，促使每个人的幸福生活从理想转换为现实。在地方立法的事项中，必须始终把关注、改善和保障民生为基点。把消费安全、教育与就业、医疗、社会保障和公益事业等关涉民生生活的方面作为地方立法的核心内容。另外，要警惕地方部门盲目立法的倾向，加强对地方立法的监督。“从立法的实质看，立法是对社会资源进行分配的重要手段，也是协调社会各阶级、各阶层利益的重要手段，立法监督恰好是促使立法自身的协调和统一，以及促使社会资源和利益分配合理化的重要保证。”[7]加强立法监督能够最大限度的寻求共同利益的一致性和多元社会主体之间的矛盾和冲突；维护法制统一和法律的权威；能够提高立法质量、完善立法技术（立法规划技术、预测和决策能力）；节约立法成本和社会生活中的交易费用；有效地规范地方立法权的运行、维护和促进社会公正，促进社会的法制化发展。“政府的每一项强制行为都必须得到某项普遍的正当行为规则的授权，而这种普遍的正当行为规则则是有一个并不关注特定且即时性政府目的的机构所制定的。”[3]305必须防止地方立法中普遍存在的部门本位主义和地方本位主义；有效预防单纯追求经济利益的功利化立法和以维护公共利益为由而侵犯公民合法权益问题的发生。

参考文献：