公共管理
我国行政区划调整的审批程序研究
张弛
摘要：行政区划的调整影响重大，但我国现行行
政区划调整审批程序的规定存在较多不足。通过对相关
法律、法规和规范性文件的考察，总结我国现行行政 区划调整审批程序的缺陷为立法简陋过时，层级过低， 调整范围过窄；缺乏科学论证机制，民主参与机制以 及监督机制等几个方面，并提出了针对性的立法建议 与改革对策。 关键词：行政区划调整科学论证 民主参与 行 政审批程序 行政区划的调整涉及国家权力的配置，资源的整 合以及各种利益的权衡分配，对社会经济的发展以及 公民权利的保障影响深远。因此，通过法律程序对行 政区划调整审批进行规制，使其更为规范化、民主化、 法治化，是依法行政的应有之义。然而，我国目前关 于行政区划调整审批程序的规定过于简陋，不符合依 法行政的要求。本文对现有行政区划调整审批程序的 法律法规进行考察，并作相应的对策研究。 一、现存的问题 现行的行政区划调整审批程序相关法规主要有《国 务院关于行政区划管理的规定》、 《民政部关于行政 区划调整变更审批程序和纪律的规定》以及《中华人 民共和国民族区域自治法》第１４条和《地名管理条例》 第５条的部分规定。其问题突出表现在如下方面。 １．立法简陋过时，层级过低，调整范围过窄 首先，行政区划调整审批程序的规定简陋过时。 作为行政区划调整主要法律渊源的《国务院关于行政 区划管理的规定》制定于１９８５年，其内容只有十个条文， 主要是对审批主体进行了简要的划分； 《民政部关于行 政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作为２００４年 颁布的一部规范性文件，仅对审批的程序作了原则上 的规定，简要地把审批程序分为制定计划，初级、司级、 部级审核，批准，建档，和监督等步骤，但对如何申 请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定， 更没有涉及到负责主体，专家研讨论证、公众参与、 审批期限和法律责任等方面的内容。 其次，关于行政区划审批程序的立法层级偏低。《民 政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作 为规范性文件，在立法程序上比宪法法律和行政法规更 为简便，缺少严谨的科学论证，影响立法质量。而且在
实践中，规范性文件大多是出于某一时期的应急需求而
制定的，缺乏稳定性和严肃性，容易受到行政或者人为
因素的干扰。我们如今在民政部的官方网站上甚至已经
无法找到这部文件。
最后，调整范围过窄。立法层级过低必然导致调
整范围的狭窄，根据法律规定，我国行政区划调整的决
定主体包括全国人民代表大会、国务院和省级政府。《民
政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》作
为部门规范性文件，仅调整国务院的审批程序，而省级
政府的审批是否参照此规定并不明确，各地方政府的做
法也不尽相同，并且没有涉及到全国人大的审批程序。
２．缺乏科学论证机制
《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律
的规定》中规定民政部在处级审核阶段应当对调整方案
的理由、数据准确性、材料是否完备等事项进行论证，
对重大区划调整事项进行实地考察。但其中“谁来论证”
和“如何论证”的问题值得思考。
首先，民政部对于各地行政区划具体情况的了解
程度不及地方行政机关，并且民政部负责审核的行政
区划调整申请较多，如果都需要由民政部亲自对行政区
划的调整进行充分论证和实地考察，恐怕难以保证审核
效果。若能规定由行政区划调整申请者负责提供相应的
“行政区划调整论证报告”，再由民政部们组织专家进
行统一审核，则审核的效果更好。
其次，在论证行政区划的调整时，应该征询经济学、
行政管理学等先关领域的专家之意见，以了解该调整在
经济、社会等各方面的可行性和科学性。行政区划调整
所涉及的问题非常广泛，包括优化行政层级、区域协调
发展、城市有效管理、公共服务供给等多方面的内容，
但行政人员、法律工作者都有自身的专业领域，不可能
对所有问题都做到足够的了解，所以由有关方面的专家
进行科学论证就显得非常必要，事先进行科学的论证能
够最大可能的发现行政区划调整方案中的缺陷和不足，
是保证行政区划调整工作能过顺利进行的前提条件。
ｇｕａｎｌｌｇｕａｎｃｈａ，ｃｏｒｎ管理观察・总第５３８期
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３．缺乏民主参与机制
由信息公开和听证等程序构成的民主参与机制现 代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公 众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划调整作 为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政 事实行为，必须受到民主参与机制的监督与调控。因此， 我们建议在行政区划调整审批程序立法中，加入政府 依职权公开信息以及举行听证会的相关规定。 在信息公开方面，应当从三个方面着手：①审批 受理的公开：民政部将行政区划调整申请的受理及审 批计划向社会公布，以提高听证会的质量与效果，保 证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并吸收采 纳民众的建议。②审批内容和论证依据的公开：对于 行政区划调整申请的内容，专家论证报告、审批的阶 段与期限等均应透明，保证接受社会的监督。③审批 结果的公开：行政区划调整的审批在国务院批准以后， 除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应 当及时在政府网站及官方媒体上向社会予以公布，并 告知相关利益主体救济的权利和途径。 在听证方面，明确民政部组织听证会的义务，并 详细规定听证会的流程，主要关注对被调整区划内居 民的影响，重点探讨：文化历史、社会关系问、公共 服务产品、地域归属感等问题。 ４．缺乏监督机制 行政区划的调整涉及府际关系财权事权的重新分 配，利益争端在所难免。故对于行政区划调整的审批， 也必须加强监督的力度，避免为争夺利益引发社会纠 纷。对行政审批机关的监督不仅包括上级机关、机关 内部和专门监督检查机关的监督，也需要有社会公众、 网络等新媒体的监督。可以在更大范围上挖掘监督主 体，如人大的监督、舆论监督、人民群众个人的监督等， 以保证政府权力能够负责任地行使。 同时，应使监督方式多元化，分别引入事前监督， 事中监督和事后监督的机制，并通过法律法规对监督 的程序作出详细的规定，明确监督机关职责、行政机 关内部监督、转移事项的监管、行政审批报告制度、 行政审批的公开、禁止指定的要求、行政审批的保护、 举报投诉、行政审批的撤销、行政审批的注销，落实 监督机关的法律责任和完善官员问责机制，杜绝监督 的表面化和形式化，真正实现监督制度的效果。 二、改革的对策 针对我国行政区划调整审批程序法规的现状考察 以及问题研究，笔者认为应从如下方面对其进行完善： ＠管理观察・２０１４年４月中旬出版 １．提升行政区划调整审批程序的立法层级 由立法机关制定《行政区划法》，或者由国务院
重新制定《行政区划管理条例》，对行政区划调整审批
程序作出统一、权威的规定。地方各级政府再在法律
或行政法规的框架下制定符合地方特点的地方性法规，
以实现严格、规范的行政区划调整审批程序，改变现
有规定零散，粗糙的状况。
２．建立“行政区划调整评估报告”的制度，由申
请者提供评估报告，民政部统一审核
具体而言，由申请者作为评估责任主体，根据根据
行政区划调整所涉及的社会稳定、经济发展、民生保障
等风险的发生概率和可预见后果，以及行政区划调整所
带来的好处等合理性，选择适当的社会稳定风险评估形
式，依法制定行政区划调整评估报告。评估流程为确定
评估事项、组织进行评估、形成评估报告以及跟踪与反馈，
由评估责任主体成立专门的评估小组，组织相关部门和
专家、学者或委托有资质的第三方机构进行。
３．建立民主参与机制，完善信息公开和听证的内容
如前文所述，行政区划的调整属于行政事实行为，对
行政相对人的影响非常大，因此必须建立完善的民主参与
机制，才能真正地实现行政法治，防范行政区划的调整有
可能带来的社会稳定风险和经济发展风险，有效保障相对
人利益。具体而言，应当规定公民有查阅审批决定的权利，
细化申请公开的具体步骤，并在网上公开。其次，尽量增
加公开的范围，做到事前、事中和事后的公开，如行政审
批受理的公开、行政审批事项和依据的公开、行政审批办
理的公开、行政审批结果的公开、行政审批监督的公开等，
同时也要明确不予公开内容的范围。最后，通过听证会、
行政复议等程序保障公民获取救济的权利。
４．建立监督机制，明确法律责任，落实官员问责机制
监督机制对于行政区划调整审批的程序的建立尤为重
要，但监督机关职责和行政机关内部的监督内容过于宽泛，
是目前立法问题存在的缺陷之一，没有具体的监督内容和
监督方式机制，在现实操作中完全由行政机关按照本机关
主观上的解释来操作，缺乏科学性。审批机关的监督不仅
包括上级机关、机关内部和专门监督检查机关的监督，也
需要有社会公众、网络等新媒体的监督。应当通过法律法
规详细规定监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项
的监管、行政审批报告制度、行政审批的公开、禁止指定
的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销、
行政审批的注销等内容，把监督制度落到实处。
三、结语
根据行政法治原则，行政权力的运行应当受到行政法
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的调控，并且应当遵守相应的法律程序，但调整行政区划
行为的法律性质如何确定，应遵守什么样的法律程序一直
没有定论。在我国，行政区划问题一般由行政管理等学科
进行研究，关于行政区划的法律调控研究直至近年来才被
逐渐人们所关注，目前理论成果较少，尤其是对行政区划
调整行为的法律性质及法律程序的研究鲜有涉及。
笔者认为行政区划调整属于行政事实行为，应当受
到行政法的调整。首先，省级地方政府根据法律的授权
可以对行政区划的调整进行审批，既然该项行为可以由
地方政府以自己的名义独立行使，其当然不属于有些学
者所主张的“国家行为”。 其次，尽管行政区划调整行
为不具有法律效果，不属于行政法律行为，但并不影响
将其认定为行政事实行为。 行政区划调整是行政机关以
加强公共管理为目的，依职权实施的行为，符合行政事
实行为的构成要件。最后，须知不产生法律效果不意味 着不产生法律后果，行政区划的调整将对原区域内居民 的生产、生活带来巨大的影响；同时由于行政区划调整 意味着公共资源配置和公共服务程度的变化，必将带来 地方政府和部门间的利益冲突，由此产生行政权力的滥 用。所以行政区划调整的行为理应认定为行政事实行为， 而行政区划调整审批程序也需要受到相应行政法律规范 的调控，并为公民提供确定的救济途径。 注释： ①如薛刚凌，刘雄智发表于行政法学研究２００７年第３ 期的（（论行政区划的法律调控 一文，提出了有关行政区 划调整的法律规制的纲要，指出在法治社会下行政区划调 整应该遵循的原则，但没有做细化研究论述，其他学者如 徐良君等着重研究行政区划设置中的法律规制问题，潘小 青的 我国行政区划法律制度研究：问题、缺陷及对策》 也主要是对行政区划调整过程中实体法律的研究 只有肖 登辉在《行政区划调整问题的法学思考 一文中涉及到行 政区划调整的法律性质问题，张壮在（《行政区划调整的法 律程序研究 中对有关的程序问题进行了探讨。 ②肖登辉发表于（《三峡大学学报 ２００５年第５期的 行 政区划调整问题的法学思考 中指出：“在法律性质上， 行政区划调整属于国家行为。” ③主流观点为行政事实行为“是行政机关或者法律法 规授权的组织或个人具有行政职权因素的对外旨在产 生事实上的结果，不发生法律效果的行为。” 参考文献：
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于（（行政法学研究 ２００７（０３）
［４］薛刚凌．（（论府际关系的法律调整》，载于 中国法学》
２００５（０５）
【５］豆星星、王少俊． “行政事实行为”概念辨析 ，
载（（当代法学》２００３（Ｏ６）
（作者单位：华南师范大学，广东广州５１０００６）
（上接第１１６页）
供的是有偿服务，对于用户来说一般有会员制和集团购 买两种方式。而学术搜索的出现提供的是一种免费服务， 凭借着搜索公司背后的强大的财力和技术优势向全世界 提供学术资源搜索服务，搜索公司通过免费服务吸引更 多的用户，来增加广告利润，最终形成良性循环。第三， 对于图书馆信息服务来说，不能仅仅满足于通过收集购 买文献来满足学术信息的需求，必须不断开拓各种个人 主页、博客、论坛等丰富的第二学术资源。学术搜索的 出现对图书馆传统的知识聚合和传播服务提出来新的挑 战，需要不断开发技术，适应未来学术资源数字化网络 化的发展趋势。最后，对于数据库供应商来说，必须转 变营销模式，转变过去指针对大用户、集团用户的特点 定位，考虑如何兼顾到零散的个人用户，从而为数据库 之中的学术资源走向社会大众发挥更大的社会效应。
参考文献：
…程妮．科学搜索引擎Ｓｃｉｒｕｓ研究［Ｊ】．现代图书情
报技术，２０１２（３）：４５—４９
［２】柴雅凌．科学搜索引擎ＳＣＩＲＵＳ挑战ＧＯＯＧＬＥ【Ｊ］．图
书馆建设，２０１０（４）：３０－３２
作者单位：
钱媛媛（１９８６一），女，安徽池州人，安徽大学管理
学院２０１１级图书馆学硕士研究生。研究方向：信息服务。
（作者单位：安微大学管理学院；安徽合肥２３０６０１）
删 ａ 旧 ２ 管理观察・总第５３８期
