职教集团化办学的发展演进、突出问题与改革进路

职教集团化办学作为产教结合、校企合作的实践平台，从1992年我国首个职业教育集团成立算起，已走过近三十年的发展历程。

近十年来，我国职教集团的数量和规模不断大幅增长，呈现出强劲的发展态势，为社会培养了大批高素质、复合型技术技能人才，也为产业的转型升级提供了重要动力。

经过长期的实践积淀，如今我国职教集团化办学已然由外延式规模扩张阶段进入到内涵提质增效阶段。

站在新的起点，梳理我国职教集团化办学的发展演进历程，剖析当前职教集团化办学实践所面临的新问题、新情况，探索其未来的发展出路，以期为深化职教集团化办学改革提供有价值的指导和借鉴。

一、我国职教集团化办学的发展演进历程1.萌发探索期（1992—2004年）：初步探索，逐步推进。

改革开放以来，我国的职业教育事业从停滞状态中逐步恢复，关于职业教育办学模式以及方向的理论与实践探索重新兴起，产教结合在教育领域达成广泛共识。

为了适应社会经济体制改革和职业教育发展的要求，1991年国务院颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，明确提出“关于职业教育办学，要在各级政府的统筹下，发展行业、企事业单位办学和各方面联合办学”。

这是改革开放以来我国在国家方针政策层面首次肯定职业教育联合办学［摘要］总结梳理我国职教集团化发展的历史进程，可分为三个阶段，即以有序探索、逐步推进为表征的萌发探索期，以政府引导、政策规范为依托的规模扩张期，以深化改革、创新驱动为核心的内涵提升期。

从以上发展脉络可见，职教集团化办学走出了一条具有中国特色的发展之路。

然而，我国职教集团化办学仍然面临着制度建设缺乏顶层设计、参与主体的态度“冷热不均”、机制构建缺乏创新与突破、治理结果陷入“集而不团、团而无力”的状态等诸多突出问题。

新时期深化职教集团化办学的改革，应加快完善顶层设计，构建政府主导、社会参与的支持体系，以机制创新为突破口，完善政府参与以及利益协调机制，加强内部治理，建立多元共治的现代化治理体系。

［关键词］集团化办学发展阶段顶层设计机制治理［作者简介］奚进（1972-），男，四川内江人，武汉铁路职业技术学院铁道运输管理学院院长，副教授。

（湖北武汉430205）［课题项目］本文系2018年湖北省教育厅人文社会科学研究项目“产教融合背景下高职学生职业道德、职业技能和就业创业能力培养问题研究”的阶段性研究成果。

（项目编号：18G171）［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2019）18-0017-07职教集团化办学的发展演进、突出问题与改革进路奚进的表述，为职业教育产教结合奠定了政策基础，也正式开启了职教集团化办学的萌发探索阶段。

1996年，《中华人民共和国职业教育法》通过审议并正式实施，将职业教育产教结合上升到法律层面，使得职教集团化办学获得了法律支持。

这一阶段是我国职业教育产教结合、集团化办学在政策和法律等层面的“破冰期”，也是职业教育产教结合、集团化办学探索实践的初步开展期。

在各项政策推动下，以民办教育为主、以校企合作为特征的职业教育集团——浙江万里教育集团成立；以公办教育为主、以校企结合为特征的职业教育集团——北京西城区旅游职业教育集团成立，分别代表了当时国内职教集团化办学的典型模式。

尽管这一时期的职教集团化办学规模不大，但在教育资源整合以及产教结合办学等方面都积累了有益经验，也取得了较好的办学效益。

此后，中央进一步加大了支持职业教育产教结合办学的政策力度。

2002年，教育部等三部门联合印发了《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》，明确了行业、企业的办学自主权，首次将集团化作为职业教育办学模式的一个类型。

2004年，教育部等七部门联合印发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，首次将职教集团化办学抬升到了职业教育发展的国家战略层面，提出“探索以骨干职业院校为龙头、带动其他职业学校和培训机构参加的规模化、集团化、连锁式发展模式”。

在国家的倡导和支持下，职教集团化办学规模逐步稳步扩大，创造了良好的社会效益和经济价值，为我国进一步推广和深化职教集团化办学奠定了坚实基础。

2.规模扩张期（2004—2013年）：政府引导，政策规范。

2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，由此步入了经济腾飞的重要战略发展机遇期。

对外贸易规模的迅速扩大、国内工业体系的不断完善、社会经济的持续繁荣都需要职业教育扩容增效，需要职业教育为全社会培养更多的优秀技术技能人才，在国民经济发展过程中发挥更大的支撑作用。

在这样的形势下，2005年国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，肯定了校企联合育人的办学形式，提出要“推动公办职业学校与企业合作办学”。

2006年，教育部印发了《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》，进一步提出“加快推进职业教育人才培养模式向工学结合、校企合作的根本性转变”。

在一系列国家政策的鼓励下，职业教育校企合作办学驶入了发展的“快车道”，全国各地的技工学校、职业学校普遍开展了校企合作，并将其作为教育教学的一种常规模式，校企合作办学也赢得了企业的广泛认可。

尽管职业教育领域的校企合作办学发展势头良好，但学校和企业之间的合作关系不紧密，联结纽带不牢固的问题始终存在。

为了进一步促进校企协同、融合，从2005年起，教育部连续4年将职教集团化办学列为年度工作要点，由此进一步深化了职业教育办学体制改革，也充分发挥了职教集团的教育功能和社会功能。

2010年7月颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，强调推进职业教育办学模式改革试点，明确要求“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享”。

2013年教育部印发了《深化教育领域综合改革的意见》，要求“出台职业教育集团化办学的指导意见，促进职教集团化办学的规范化、制度化”。

这一时期，集团化办学在国家职业教育政策方针层面的战略地位更加明确，集团化办学的体制机制障碍进一步破除，加快了职教集团化办学的普及进程。

职教集团在全国各地如雨后春笋般纷纷涌现，集团化办学规模迅速扩大，职教集团化办学开始由规模扩张阶段进入到内涵提升阶段。

3.内涵提升期（2014年至今）：深化改革，提质增效，创新驱动。

2014年，教育部等六部门联合印发了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，提出“争取到2020年职教集团基本覆盖所有职业院校，并初步建成300个骨干职业教育集团”。

同年，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，指出“研究制定多主体共同参与组建职业教育集团的支持政策，鼓励院校、行业、企业、科研机构、社会团体等组建职业教育集团”。

这两份文件的发布明确了职教集团化办学的目标，指明了职教集团化办学的重点任务，进一步推动了职业教育改革的深化，为职教集团化办学的推广营造了更加优越的政策环境。

在国家政策的不断支撑下，到2014年底，全国已累计成立了1048个职教集团，共有8300多所职业院校、23500多家企业、1600多个行业协会、920多家科研机构参与到职教集团化办学中来，彰显了职业教育的社会吸引力，亦展现了新时期我国职教集团的办学活力。

然而，职教集团化办学在蓬勃发展的同时也暴露出不少问题，如部分政策效度低、体制机制不完善、治理体系不健全等，严重影响了职教集团的办学成效，从一个侧面说明职教集团化办学亟须加强内涵建设。

为此，2015年，教育部印发了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，在强调集团化办学重要地位和意义的基础上，从宏观层面对职教集团的组建方式、治理结构、运行机制等重大事项做出了原则性指导，并进一步细化了职教集团建立与运行的制度规则。

2017年12月，国务院印发了《关于深化产教融合的若干意见》，将推进集团化办学作为深化产教融合的重要内容，提出“鼓励区域、行业骨干企业联合职业学校、高等学校共同组建产教融合集团（联盟），带动中小企业参与，推进实体化运作”，把企业在职教集团化办学中的地位和作用摆到更加突出的位置。

在国家职业教育政策的引导下，职教集团的办学内涵显著提升，组织结构更加合理，治理体系日益健全。

到2017年底，全国职业教育集团达1406个，共有成员35945个，其中行业企业占比近73%。

职教集团的办学质量和水平不断提高，有力地促进了我国现代职业教育体系建设。

《国家职业教育改革实施方案》提出“2020年初步建成300个示范性职业教育集团（联盟），推动企业和社会力量举办高质量职业教育”，也为下一阶段我国职教集团化办学提供了发展目标和方向。

二、当前我国职教集团化办学中存在的突出问题1.制度问题：集团化办学顶层设计欠缺。

改革开放以来，我国已经进行了多年的职教集团化办学探索，国家从各个方面出台了诸多政策文件，不断推进职教集团化办学顶层设计的系统化，但总体而言，现阶段职教集团化办学的顶层设计仍旧存在不足之处。

第一，政策整合性与协调性欠佳，实施效度不高。

首先，在国家政策层面，国务院、教育部出台的不少鼓励职教集团化办学的文件在内容表述上既有重复之处又有模糊之处，重复强调的措施缺乏相应的强制性规定，模糊的语言表达又影响到政策的具体落实。

不仅如此，各中央部门发布的不同政策之间缺乏整合性与协同性，往往是一项政策文件没有解决的问题，在另一项政策中同样没有涉及。

与此同时，在地方政策层面，各级政府出台的配套性政策措施往往是中央文件精神和内容的生搬硬套，缺乏创新性和针对性，在执行过程中没有真正帮助企业享受到政策承诺的、企业需要的实惠，导致政策实施效度不高。

第二，法律法规不完善，办学推进困难。

职教集团化办学涉及法人资格、权责利划分等不少法律问题，但当前与职教集团化办学重大校务直接相关的法律法规十分匮乏，国内不仅没有专门性法律来规范职教集团的组建与运作，而且与职业教育办学、校企合作紧密相关的法律法规亦极少涉及集团化办学的规定。

这种局面导致职教集团化办学的法律保障严重不足，难以实现依法办学。

2.动机问题：参与主体的态度“冷热不均”。

职教集团化办学要充分发挥资源互补效应、实现利益创造和共享，就需要各方参与主体充分发挥自身的能动性和积极性，各负其责，各司其职，以良好的状态和饱满的热情投入到职教集团的各项办学工作中。

然而，各方参与主体的态度“冷热不均”，集中表现为主导院校热情高涨、合作企业有意愿没动力、兄弟院校积极性不高。

可见，参与成员的合力不足一直是困扰职教集团化办学深入推进的一大障碍。

当前我国大部分职教集团都是由地方优质职业学校牵头组建的，主要构成单位有主导职业学校、合作企业、兄弟职业学校三方，职教集团的日常事务通常由他们三方共同决定，而政府相关部门、行业组织、科研机构等主体则作为辅助性成员单位，为职教集团正常运作提供专业服务。

但是，在职教集团化办学过程中，各个主要构成单位对待集团办学事务的态度往往“冷热不均”。