三种环境经济手段的优势比较分析
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人们常常为“经济赤字”而烦恼,但威胁经济长远前景的不只是“经济赤字”,还有“环
境赤字”、“生态赤字”。前者是人们彼此之间的借贷,后者则是我们对子孙后代的借贷。从
这一意义上说,环境保护不仅是富裕国度富裕民众的更高需求,也是发展中国家普通民众希望
过上没有“资源危机”、“环境危机”的平安生活的基本需求。
发达国家环境保护的实践经验证明,建立和实施一套全方位、多领域的环境经济政策,能
以较低的成本达到有效控制环境污染的目的。世界各国采取了超标罚款、绿色金融、绿色贸
易、绿色保险等多种环境经济政策手段,其中,以环境税制、生态补偿、排污权交易这三种手
段最为普遍。各国环境调控经济政策手段多样化并相互取长补短的做法,为我国促进环境经
济政策体系的完善提供了有益的经验。
1.环境税制
环境税制是政府征收的与环境因素相联系的所有税费的总和。它包括一切在反污染的
政策框架中征收的税费,其核心是使污染者支付与其污染行为相适应的价格,目的是改变纳税
人损害生态环境的行为。
环境税制的优势之一是其可以达到资源有效配置。在环境税制下,环境污染者需要权衡
维持污染水平所支付的税收和减少污染少缴税所获收益,减少污染的成本若小于税额,则污染
减少,直到二者相等时,达到最优水平。这有动态和静态两方面的优势:在静态条件下,只要有
污染就会被征税,企业出于少缴税的目的也要控制污染;在动态方面,若税率不变,企业通过技
术进步可以减少对未来税收的支付。环境税制的优势之二是其通过税收的方式对生产和消
费中的外部成本进行矫正,使产量和价格在效率的标准上达到均衡,同时避免了税收的扭曲性
效应。比如个人所得税的税率过高时,人们会以闲暇替代,有奖懒罚勤的副作用,而环境税制则
是将外部不经济矫正为经济,是修正性的,在初衷上就避免了扭曲效应。
环境税制的缺陷是政府确定合理税(费)率的成本较高,因为环境税事实上暗含着一个假
设,即政府清楚地知道污染的边际外部成本。由于确定污染的边际外部成本极其困难,所以政
府确定的税(费)率并不一定是理想的税(费)率。而如果确定的标准过低,就会造成对经济主体
治理污染的经济激励不足,有时甚至会产生鼓励排污的负作用。经验表明,只有当污染者上缴
的税费高于其治理污染的费用时,污染者才会真正有治理污染的动力。
2.生态补偿制度
广义的生态补偿是指通过对损害或保护资源环境的行为进行收费或补偿,以提高该行为
的成本或收益,从而激励损害或保护行为的主体减少或增加因其行为带来的外部不经济或外
部经济,达到保护资源的目的;而狭义的生态补偿是指:为保护和恢复生态系统的生态功能或
生态价值,针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为,以及基于环境保护和利用自然
资源而对可能因此丧失发展机会的区域内的居民给予资金、技术、实物上的补偿,政策上的
优惠等安排。生态补偿制度的基本思路是由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会
成本和生态环境成本。首先政府应该通过制度创新让受益者付费,让生态保护者得到补偿,使生态保护者能够得到有效激励;其次政府应通过惩罚或补贴的方式对环境保护予以干预;第三
生态系统提供的生态产品和服务应被视为一种基本的生产要素即生态资本,生产要素需要得
到不断的补偿;第四生态补偿的途径应当遵循可持续发展理论的公平、公正原则。
生态补偿制的优势是其资金筹集的渠道多样,主要包括拨款和募集、生态补偿费与生态
补偿税、财政补贴制度、生态转移支付、生态补偿保证金制度、优惠信贷、交易体系、国内
外基金、对环保产品实行利润分成制等。这些使生态补偿既因地制宜,又具有一定的广泛参
与性。生态补偿制的缺陷是补偿的依据与标准难以确定。不仅因为它涉及众多利益相关者,
而且因其成本很难计量。如流域生态补偿标准确定的依据、提供流域生态服务的成本、流域
生态服务的价值等都很难计量。
3.排污权交易制度
排污权交易制度是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境资源配置的一种环境经
济政策,即由政府环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平
等因素确定一个排污总量,建立排污权交易市场进行排污权交易。具体交易办法是:先由政府
以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中,再由排污者根据自
身的治污成本、排污需要以及排污权市场价格等因素,在市场上买卖排污权,以实现排污权的
最优配置。那些治污成本低的企业愿意通过加大治污力度,卖出多余份额排污权来获益;那些
治污成本高的企业,有动力去市场购买排污权来节约成本。只要不同企业控制污染排放的费
用存在差异,市场交易的机会就存在。市场上的排污权越少,价格就越贵,企业治污的动力就越
大,政府环保部门则可通过逐年压缩排污权份额来达到“减排”目标。
排污权交易的优势之一是其能降低污染控制的总成本,可实现社会污染治理总成本最小
化。优势之二是与环境税制相比,政府无需确定污染的边际外部成本,只需确定一个排污总量。
优势之三是能调动经济主体治污的积极性。排污权交易制度意味着,经济主体能用污染指标
换来收益,其减排的量越多,可用于出售的排污权就越多,通过排污权交易赢利的空间就越大,
从而使治理污染的经济激励加强,治污的积极性提高。
排污权交易制度的缺陷之一是排污总量确定困难。排污权交易制度亦称“限额-交易”
方案,采用这一制度意味着要决定将排污上限设定为多少,向谁发放许可限度,多少许可限度
被销售而不是免费派送等问题。确定合理的最高排放水平直接影响排污权交易制度的效果,
欧盟的经验表明做到这一点并不容易。
排污权交易制度的缺陷之二是排污权初始分配的公平性难以保证。作为一种特殊形式
的利益分配,如何保证政府初始分配的公平,如何防止强势利益集团多占多要,都是应该认真
考虑的问题。否则,该制度不仅对减少总体排放量没有多大贡献,使政府丧失增加税收收入的
机会,还会使少数人获得意外利润。某些企业一方面可以通过免费配额来合法排放,并把成本
转嫁给消费者,另一方面还会通过多余配额交易的市场机遇而获得丰厚利益。 综上所述,环境税制提供了更多的管理优势。与生态补贴、排污权交易相比,征收环境税
是阻止而不是鼓励资源流入污染严重的企业,无需计算补偿额,无需确定污染的基准点,只需
确定单位排放量的税费,从而不会因无法准确计量生态保护的外部正收益而带来效率低下问
题,也不会因为排污总量确定不准而影响市场效率的发挥;征收环境税与发售许可证相比,许
可证的发售还有膨胀的可能;征税可以限制既得利益集团进行操控,坚持社会公平正义原则,
排污权交易则很容易被既得利益集团所操纵;征税具有价格可预测性,对商业投资和家庭消费
决定不会产生负面影响。因此,解决我国环境问题,实现“历史性转变”,应当从以行政办法保
护环境为主向综合运用经济、法律、技术和必要的行政办法解决环境问题转变。特别是,应
尽快建设环境税制,完善我国的环境经济政策体系,以解决“环境、生态赤字”、实现经济社
会的可持续发展。
