军民融合发展国家战略探析

南京政治学院学报（ＪＮＩＰ）　

・国家安全与军事战略・　２０１５年第４期　第３１卷（总第１８２期）　

军民融合发展国家战略探析　

赵耀辉，梁君　

（南京政治学院军事思想与军事历史系，江苏南京２１０００３；南京政治学院基础部，江苏南京２１０００３）　

摘要：将军民融合发展上升为国家战略，将军民融合发展提高到一个重要的战略位置，有助于推进“四个全面”的战略布　

局，对实现富国和强军相统一、实现强国梦强军梦产生重大而积极的影响。准确理解和把握军民融合发展国家战略的科学　

内涵及其重大意义，深刻认识推进这一国家战略面临的突出矛盾和问题，是施行军民融合发展国家战略的前提。军民融合　

发展国家战略的实施，需要增强政治自觉，改善整体环境，提升层次格局，增进军政军民团结。　

关键词：军民融合；国家战略；经济建设；国防建设　

中图分类号：Ｆ１２０．４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００１—９７７４（２０１５）０４—００４７．０４　

习近平在出席十二届全国人大三次会议解放　

军代表团全体会议时强调，要“按照全面建成小康　

社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党　

的战略布局，加快推进国防和军队建设，深入实施　

军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面”ｕ　。　

这一重要论述，着眼“四个全面”的战略布局，首次　

将军民融合发展上升为国家战略。　

一、军民融合发展国家战略的时代意蕴　

国家战略，是国家制定的关于全局性、高层次、　

长远的重大问题的方针和策略。军民融合发展国　

家战略，既是强国之策，又是兴军之举。把军民融　

合发展上升为国家战略，是我们党和政府长期探索　

经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是　

从国家安全和发展战略全局出发做出的重大决　

策。准确理解和把握军民融合发展国家战略的时　

代意蕴，对于按照“四个全面”的战略布局，推进经　

济建设和国防建设，实现富国和强军相统一，实现　强国梦强军梦具有重要的现实指导意义。　

（一）军民融合发展国家战略的科学内涵　

关于军民融合发展战略目标。就军民融合发　

展的战略目标，习近平提出，今后一个时期军民融　合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益　

的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融　

合范围，提升融合层次　。军民融合的要素，既包括　人才队伍、重要资源、技术平台、武器装备、基础设　

施等有形要素，也包括思想观念、体制机制、政策法　

规等无形要素。全要素融合，意味着上述所有要　

素，都要尽可能纳入军民融合发展体系，实现军地　

共同推进。军民融合涉及领域众多，既包括武器装　

备科研生产、人才培养、后勤保障和国防动员等传　

统领域，也包括海洋、太空、电磁、网络和信息等新　兴领域。多领域融合，即在巩固加强传统领域军民　

融合的同时，要特别注重向新兴领域的拓展和延　

伸，以实现“拓展融合范围”的目的。高效益，意味　

着通过改进融合方式方法，军地双方实现良性互　动、双向互动、全面互动、深入互动和持续互动，坚　

持质量、速度和效益相统一，确保国防建设与经济　

建设协调发展，真正实现深度融合发展，力求军事　

效益、经济效益和社会效益同步提升、最大增强。　

关于军民融合发展战略举措。对今后一个时　

期如何推进军民融合发展国家战略，习近平提出了　

“四个强化”的战略举措。一是在思想基础上强化　

大局意识。军民融合，归根到底还是要增强大局观　

收稿日期：２０１５．０５—２９　基金项目：国家社科基金２０１４年度重大项目“习近平关于国防和军队建设重要论述研究”（１４ＺＤＡ００５）　作者简介：赵耀辉，南京政治学院军事思想与军事历史系教授、博士生导师。　梁君，南京政治学院基础部讲师、博士生。　

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　赵耀辉，梁君　军民融合发展国家战略探析　

念。军地双方都应站在党和国家事业发展全局的　

高度，牢固树立“一盘棋”思想，消除思想障碍，打破　

军民界限，破除利益藩篱，共同破解难题，以强烈的　

责任担当扎实推动工作，力求做到“责任到位、措施　到位、落实到位”－一】。二是在根本动力上强化改革创　

新。当前，军民融合已进入破除主要障碍的攻坚期　

和破解深层矛盾的关键期，依靠深化改革，创新方　

式方法，从体制、结构、政策等层面，重点解决制约　

军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性　问题和利益性藩篱，确保军民融合发展国家战略的　

顺利推进。三是在顶层设计和战略指导上强化战　

略规划。一方面，从国家层面，对经济建设和国防　

建设总体规划，搞好协调和衔接，同时要注重各领　

域的专项规划；另一方面，通过建立有效的运行机　

制、督查机制和问责机制，强化规划的刚性约束和　

执行力，确保战略规划落到实处。四是在内在要求　

上强化法治保障。善于运用法治思维和法治方式，　

加快推进相关法律法规建设，构建完备的法律法规　

体系，依法规范军民融合的组织领导、运行机制、责　

任义务、配套保障等问题，不断提高军民融合发展　

的法治化水平。　

关于军民融合发展国家战略方法路径。习近　

平强调，要“以强烈的责任担当推动问题的解决，正　

确把握和处理经济建设和国防建设的关系，使两者　

协调发展、平衡发展、兼容发展”　。统筹经济建设　和国防建设，是推进军民融合发展国家战略的根本　

方法。通过构建“三个体系”，推进军民融合发展国　

家战略的实施。一是努力形成统一领导、军地协　

调、顺畅高效的组织管理体系。在国家层面建立军　

民融合的领导机构、协调机构，在战区范围内建立　

军地合署的管理机构，并建立和完善相应的制度安　

排和运作方式，为军民融合发展国家战略的顺利推　

进，提供坚强有力的组织保证、科学严格的制度保　

证、有序高效的运行保证。二是努力形成国家主　

导、需求牵引、市场运作相统一的运行体系。作为　

国家战略，军民融合发展需要立足国家层面，由国　

家主导，战略的实施应以需求为牵引、由市场来运　作，以优化资源配置。因此，这一运行体系是三个　

方面的有机统一，既充分发挥国家的主导作用和需　求的牵引导向作用，明确需求的主体和目标，清晰　

界定牵引的对象和领域，又充分发挥市场在资源配　

置中的决定性作用，充分调动各方面力量，优化配　置资源，实现军民融合的深度发展。三是努力形成　

系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。　既要构建系统完备的政策制度体系，以确保军民融　

合实施过程中处处有遵循、事事有规范、时时有保　

证；也要着重解决制度体系内部的衔接与配套问　题，做到制度配套完善、上下衔接紧密，以确保整个　

制度体系自上而下，既没有盲区断层，又没有交叉　

重叠。此外，还应注重解决制度执行力的问题。为　

此，要建立相应的评估机制，制定激励政策，完善惩　

戒制度，为推进军民融合发展国家战略，提供系统　

完备、坚强有力的政策制度保证。　

（二）实施军民融合发展国家战略的时代价值　

深入实施军民融合发展国家战略，是民族复兴　

的百年大计。实施军民融合发展国家战略，对于推　

进军民融合向深度、广度发展，对于推进“四个全　

面”的战略布局，对于实现“两个一百年”的奋斗目　

标和中华民族伟大复兴的中国梦，必将产生重大而　

深远的影响，为中华民族伟大复兴提供坚实的物质　

基础和可靠的安全保证。　

深入实施军民融合发展国家战略，是富国强军　

根本之策。近年来，军民融合发展尚处在由初步融　

合向深度融合的过渡阶段，存在一些突出问题，其　

主要成因在于缺少一个统管和统领作用的国家战　

略。深入实施军民融合发展国家战略，既有利于国　

防和军队现代化建设从经济建设中获得更加丰厚　

的物质技术支撑，也有利于经济建设从国防和军队　

现代化建设中获得更加有力的安全保障与市场需　

求，是实现富国强军的根本之道。　

深入实施军民融合发展战略，是应对经济发展　

新常态的战略引擎。在“四个全面”的战略布局中，　

实现全面建成小康社会这一战略目标，最根本的是　

国家经济的持续稳定健康发展。军民融合发展，不　

仅是转变战斗力生成模式的重要途径，也是推动经　

济社会发展的重要举措。深入实施军民融合发展　

战略，有利于发挥双方在产业技术、资本市场、赢利　

模式、发展方式上的优势，有利于充分发挥国防建　

设对经济建设的促进和拉动作用，为经济发展创造　

新的增长点。　

深入实施军民融合发展国家战略，是抢占战略　

制高点的重要支撑。世界大国和强国始终注重发　

展综合国力，抢占军事、经济、文化、技术等战略制　

高点，以维护国家主权安全和发展利益。当前，我　

国虽仍处在重要的战略机遇期，但其内涵和条件正　

在发生新的重大变化。面对西方主要国家对我国　

的全方位的战略遏制和战略围堵，确立并坚定不移　

地贯彻军民融合发展国家战略，显得十分重要。把　

一

４８～　南京政治学院学报２０１５年第４期　

军民融合发展上升为国家战略，既是实现我国全面　

发展的需要，更是应对国际竞争的需要。通过实施　

军民融合发展国家战略，凝聚国家意志和全社会力　

量，统筹推进经济建设和国防建设，才能有效增强　

综合国力，才能在竞争中抢占战略制高点，才能确　

保中国梦和强军梦的顺利推进。　

二、实施军民融合发展国家战略的主要障碍　

（一）思想观念陈旧　

近年来，军民融合不断推进，但思想观念仍然　

滞后。一是存在“自我思想”。部分军队和地方单　

位，还没有牢固确立军民融合发展的思想。有的地　

方在经济建设中不能充分考虑国防需求，更有甚　

者，国防意识淡薄，在军事重地周边随意修建高层　

民用建筑，严重威胁军事安全。有的军工企业，为　

了保持垄断，刻意设置门槛，给军民融合深度发展　

造成障碍。二是存在“帮忙思想”。有的地方政府　

对自己应承担的国防职责认识不清、认识不全、认　

识不透，或认为军民融合主要是地方政府对军队的　

友情援助而非应尽的职责和义务；有的军队单位也　

常常局限于“自身内部循环”的误区，因而，导致军　

队和地方一些单位推进军民融合的主动性不够、积　

极性不高、创造性不足。　

（二）顶层统筹统管体制缺乏　

军民融合是国家行为，军民融合发展战略是国　

家战略，需要从国家层面实施统筹统管，进行国家　

决策与谋划。当前，我国的军民融合，顶层统筹统　管体制还不够完善，亟待建立统一领导、军地协调、　

顺畅高效的组织管理体系，以加强对军民融合的全　

面领导、顶层设计和统筹推进。目标管理是组织管　

理的有效方式。军民融合国家发展战略及其战略　目标已经确立，但在国家和军队的发展规划中尚未　

得到同步明确，其目标指向尚未有效整合，目标进　

程和落实措施细化不够，问责机制还未完全建立。　

此外，由于历史的原因，我国军民两大建设体系相　

对独立，由此产生了诸如“条块分割、职能交叉、多　

头管理”的问题比较突出，资源分散、重复建设的现　

象不同程度存在；一些跨部门、跨领域、跨系统的重　

大事项协调难，“资源统筹、信息整合、军地共享不　够”嘲等问题。在宏观规划方面，还存在整体布局不　

够合理，设计不够长远、资源配置不够高效等问题。　

（三）政策法规和运行机制滞后　

从总体上看，军民融合实践发展速度要快于政　

策法规和运行机制的调整，因而军地双方经常遇到　

４９——　政策不明、政策不细、机制缺失等实际问题，从而导　致“融”无依据，“合”无保障。一是相关政策法规滞　

后。主体法规缺失，相关法规体系不完善，尚未出　

台《军民融合促进法》，相关法律法规配套不够，缺　

项较多；部分政策法规老化，无法有效指导当前的　

工作；关于网络安全、信息资源动员、电磁频谱、航　

空航天等战略新兴领域的相关政策法规缺失。二