网络出版时间：2013-01-10 17:06
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“后现代主义”语境中的公共行政概念
张康之张乾友
（中国人民大学公共管理学院，北京100872）
摘要：20世纪后期，后现代主义思潮逐渐地渗透到了公共行政的研究之中，为公共行政学科带来了一种后现代气息。后现代公共行政宣布了现代主义公共行政的失败，要求公共行政改变其控制导向，批评公共行政的控制追求引发了社会群体间的对抗，提出在公共行政中建立起包容他者与包容差异的文化。后现代公共行政显然是对现代主义公共行政的一种反叛，因而，遭遇了现代主义公共行政护卫者的猛烈反击，双方形成了一种激烈的交锋。在这种交锋中，后现代公共行政更加充分的阐释了解构现代公共行政的立场和观点。
关键词：后现代主义；公共行政；解构
“后现代主义”是20世纪后期最为重要的哲学思潮与文化运动，当这股思潮渗入公共行政的研究中后，也对公共行政的理论产生了广泛影响。作为一种反传统主义——亦即反现代主义——的文化取向，后现代主义对工业社会的社会建制与话语体系进行了全面解构，其中，也包含着一些求新精神，对于人们重新审视近代以来的理论与实践，提供了富有启发意义的新视角。尽管后现代主义主要反映在思维活跃的哲学和文化领域，但其影响却遍布整个社会科学体系，渗透到了社会科学的每一个领域的研究之中，成为了社会科学研究中的一种反传统的方法和路径。在公共行政的研究中，大致是在20世纪90年代初期开始受到后现代主义的影响，很快地，就形成了一场声势浩大的学术运动。当然，公共行政研究长期以来是理性精神最为坚定的领域，当后现代主义渗入这一领域后，公共行政的研究者对后现代主义的接受程度显得并不热情。总体看来，在公共行政研究中，后现代主义并没有像在其他社会科学领域中那样大获全胜，行政学者是有保留地运用了后现代主义的理论和方法。在公共行政的研究中，后现代主义是以“话语”的主题为标志的，一般说来，只有那些探讨“话语”问题的学者及其作品才被归入到后现代主义的名下。所以，公共行政研究领域中的后现代主义运动也更多地被称作为“话语运动”（Discourse Movement），[1]与哲学和文化研究领域以及其他社会科学领域中的后现代主义相比，被称作为“后现代公共行政”的学术运动在思维方式上远未达到后现代主义的水准。尽管如此，公共行政的研究中毕竟呈现出了后现代主义语境，使学者们获得了一个把握公共行政概念的新视角。在我国，党的十八大之后，行政体制改革进入了一个新的阶段，十八大报告中为我国下一步的行政体制改革确立的目标是，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”应当看到，服务型政府建设是一项伟大的创新运动，应当被理解为公共行政发展的新阶段，因而，需要在继承人类一切行政建构的理论成果的基础上作出科学的设计。其中，后现代公共行政的理论主张也是我们必须了解的，无论是加以批判性地继承还是出于避免其失误的目的，我们都需要了解其已经作出的思考。在某种意义上，后现代公共行政是在反思有了公共行政实践及其理论以来的整个历史中提出的新见解，即使它存在着方向性的错误，也是值得我们借鉴的。
一、“后现代转向”中的公共行政概念
在20世纪，公共行政理论经历过多次转型，例如，“明诺布鲁克会议”的召开与“黑堡宣言”的发表
收稿日期：2012-12-10
基金项目：中国人民大学国家重点学科行政管理专业资助研究
作者简介：张康之（1957-），男，中国人民大学公共管理学院，教授，博士生导师；张乾友（1986-），男，中国人民大学公共管理学院博士生。
等，都是这些转型的标志性事件。从一个角度看，这样的转型似乎是根本性的转变，即从效率转向了公平与合法性等规范性价值，这本身意味着公共行政指导原则的根本性改变。但是，从另一个角度看，这样的转型又根本谈不上发生了实质性的改变，因为，无论效率、公平还是合法性，都是“现代性”的表现形式，无论公共行政是以效率、公平还是以合法性为基本的价值追求，都依然是现代主义意义上的公共行政。所以，尽管有许多学者认为20世纪出现了几次公共行政学的“范式转型”，但在后现代主义者看来，这样的转型是根本不存在的。20世纪的几场公共行政学运动都只不过是在同一范式下所进行的细枝末节上的调整，都没有超出现代主义范式。即便是作为80年代以来最有影响力的“黑堡宣言”，也只能被解读为现代主义公共行政的代表性文献。不过，1990年，“黑堡宣言”的执笔人之一怀特（Orion F. White）与马歇尔（Gary S. Marshall）在他们合作发表的《黑堡宣言与后现代辨论》一文中却实现了从后现代主义的角度对黑堡宣言的重新解读，也正是这篇论文，可以看作是公共行政研究开始了“后现代转向”的标志。
曾是黑堡宣言执笔人的马歇尔与怀特认为，黑堡宣言是一种现代主义的宣示，如果说这种宣示与以往的现代主义话语有什么区别的话，那也仅仅是黑堡宣言代表了现代主义的一种高级形式（high modernism）。“在行政被明确视为创造进步、解决社会问题与带来更好的社会条件的意义上，‘宣言’是现代的，其核心承诺是理性，这种承诺反映在公共利益之中，并由公共机构加以履行。在‘宣言’超越了古典行政思想中过时了的科学主义与理性工具主义的意义上，它是现代主义的高级形式，它提供了程序，一种能够激发理性，而不是像古典理性工具主义那样宣称其包含了理性的结构化的互动或对话形式。就此而言，‘宣言’所采取的立场很像哈贝马斯及其‘理想话语条件’，在原则上能够激发自由的行动与合理的社会政策。‘宣言’相当明确地包含了它自己的‘理想程序条件’。”【2】也就是说，作为一种“重新聚焦美国对话”（黑堡宣言的副标题）的努力，黑堡宣言默认了一种理想对话条件的存在，因而它在本质上仍然是理性主义的，也就是现代主义的。“正是在关于理想对话条件的问题上，现代主义——甚至高度现代主义——与后现代主义有着最明显的区别，因为，从后现代的观点看，原则上是不可能指明这样的理想条件的。对后现代主义而言，‘宣言’仅仅是一种话语的实例，而且我们是无法从中归纳出适用于其他话语的理想条件的。……因此，作为一种理论、一种理解方式与一种社会经验形式，后现代主义对‘宣言’构成了一种根本性的挑战。”【2】在后现代主义的视角下，“宣言”由于默认了一个理想条件而使其不再具有切题性。
在黑堡学派内部，马歇尔与怀特对黑堡宣言所进行的后现代反思引起了强烈的反响，1996年，在他们出版的第二部集体性著作《重建民主公共行政》中，黑堡学派就将后现代的概念放入了书名的副标题中，并公开承认，“公共行政（各种制度中最为现代的一个）必须存在于其中的世界是后现代的。”[3]公共行政已经进入了一种“后现代语境”，而且，公共行政学者们对后现代主义寄予了极大期望。在麦克斯怀特（O. C. McSwite）的论述可以看到这一点：“从强烈支持社会治理积极角色的观点来看，后现代主义的状况为复兴公共利益的观念与清楚界定公共行政在美国治理结构与过程中的角色，创造了一种机会。”[4]199 “就像后现代主义者可能会说的，成败的关键是，应当直面人注定要遭遇苦难与死亡这一无法回避的事实。……这一直面也带来了一种安慰，即我们能够与他人一道融入共同体，并发现最终只存在于此的指导与支持。在我们看来，这种指导与支持就是公共利益，公共利益也是回答我们治理制度合法性问题的答案。”
[4]223也就是说，后现代主义被移植到了公共行政之中后，大大地增强了公共利益观念的现实性，并有助于通过公共利益的观念来重塑公共行政在民主治理中的合法性。这就是学者们从“新公共行政运动”和“黑堡宣言”走向后现代主义时所抱持的一种希望。
马歇尔和怀特都看到，公共利益是包含在公共行政理论中的一个“理想对话条件”，但是，在对公共行政进行后现代主义改造时是否需要保留这一“理想对话条件”的问题上，学者们是存在着分歧的。很明显，当麦克斯怀特把公共利益当作公共行政的合法化策略时，表明他们依然是在后现代语境中对公共行政作出一种现代主义的回应的，所阐释的仍然是黑堡宣言的主题，只不过在形式上涂上了后现代主义的色彩。对此，马歇尔表达了不同的看法。马歇尔在与乔杜里（Enamul Choudhury）合作的“公共行政与公共利益：再现曾经迷失的概念”一文中质问道：“对于公共行政来说，后现代主义提出了这样的问题：在一个进步、理性与意义受到了严重挑战的时代，还能够存在一种关于公共利益的集体性表达吗？”[5]马歇尔和乔杜里自己的回答是，“在与其他制度领域之间的边界日益模糊的过程中，公共利益的概念对于公共行政所具有的独特意义已经失去了重要性。……公共利益含义的泛化——不同的制度价值彼此交织，并存在一种持续性的紧张——已经导致了一种身份危机，也导致了一种公共部门制度框架下的表达危机。”[5]也就是说，
