运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资

中国市政Ｚ程　Ｎｏ．３（Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．１２１）　ＣＨＩＮＡ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＥＮＧＩＮＥＥＲＩＮＧ　Ｊｕｎ．２００６　ｔｉ｜　囊　簪　誊孽　鼍≥｜　薯鼍。　｜鼍誊鼙薯毒　薯　＿　誊｜叠ｓ誊。ｉ誊　一　羹ｉ羲尊ｌ量｜≯｜　譬　。　

运用ＰＰＰ模式进行城市轨道交通建设融资　

陈柳钦　（天津社会科学院城市经济研究所，天津３００１９１）　摘要：ＰＰＰ融资模式是以项目为主体的融资活动，是项目融资的实现形式。介绍了ＰＰＰ模式的结构、实质、特点及内涵。通　过对ＰＰＰ模式目标及运作思路的论述，提出适合中国城市轨道交通建设的ＰＰＰ模式，以及应注意的问题。　关键词：城市轨道交通；融资模式：ＰＰＰ模式　中图分类号：Ｆ５７０．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４－－４６５５（２０ｏ６）０３－００６０－０４　

１　ＰＰＰ模式简介　公共部门与私人企业合作（ＰＰＰ）模式，是２０世纪　９０年代初在英国兴起的一种公共产品供给新模式。２０　世纪９０年代后在西方特别是欧洲流行起来。ＰＰＰ模式　是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融　资与实施模式。这是一种以各参与方的“双赢”或“多　赢”为合作理念的现代融资模式。　１．１　ＰＰＰ模式的典型结构　政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标　单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公　司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进　行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公　司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金　融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行　担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目　的公司签定的合同支付有关费用的协定。这个协议使　特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。　１．２　ＰＰＰ模式的实质　模式的实质即公共部门根据社会对公共产品的需　求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙　伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修。即　以契约约束机制，私人部门提供公共服务的生产，公　共部门（或政府）向私人部门付费作为对其生产成本　的补偿和收益的回报。综合来说，ＰＰＰ模式是指政府、　私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形　成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作　收稿日期：２００５－１２—２８　作者简介：陈柳钦（１９６９－），男，湖南邵东县人，天津社会科学院教授，哈　尔滨商业大学经济学院教授，硕士研究生导师。主研和参与国家社会科　学基金课题、国家软科学课题、省部级课题和其他各类政府咨询课题等　３０余项，出版专著４部。研究方向：产业经济、城市经济和投融资理论。　各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。　合作各方参与某个项目的时候，政府并不是把项　目的责任全部转移给私营企业，而是要通过对项目的　扶持，实现参与合作的各方的利益，同时共同承担责　任和融资风险。　１．３　ＰＰＰ模式的特点　模式的基本特征包括共享投资收益、分担投资风　险和承担社会责任。其模式具有以下特点：　１）双主体供给。从表面看，ＰＰＰ模式是私人部门生　产公共产品并提供公共服务，政府支付产品和服务费　用，是政府单一主体供给（通常情况下，产品和服务的　供给是以付费为标准，即政府付费就是政府供给）。但　其非市场一次性买卖，是在和约期内，公共部门根据　私人部门提供的服务质量分期支付。本质上，公共服　务是在两者（公共部门与私人部门）长期合作的前提　下完成的。　２）“政”“企”分开。政府部门根据社会公众的需　要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公　共部门与私人部门之间的关系，是项目的发起人和管　理者，同时又是标准的制定者和服务产品的接受者；　私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产　和服务供给的专家。政企各尽所长，互惠互利。　３）代理运行机制。ＰＰＰ公司通常自身并不具备开　发能力，在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，　且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确。　４）效率与公平相结合。私人部门资本目标明确，　效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切手段压缩　生产成本，提高利润水平。在满足公共部门服务质量　的前提下，实际上是提高了公共资源的配置效率。作　为博弈一方的政府处于交易的强者地位，得到满意服　务后才付费，维护了公众的公平利益。　。　ｌｌ　奠．　１　第月　一　¨　６　一　姗　。。

　维普资讯 http://www.cqvip.com 中国希敌Ｚ程　陈柳钦：运用ＰＰＰ模式进行城市轨道交通建设融资　２００６年第３期　１．４　ＰＰＰ模式的内涵　ＰＰＰ模式的内涵和作用主要包括以下四个方面。　１）ＰＰＰ是一种新型的项目融资模式。项目ＰＰＰ融　资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实　现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶　持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来　安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转　化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和　政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。　２）ＰＰＰ融资模式可以使民营资本更多地参与到项　目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资　模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权　协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的　整个周期负责。　ＰＰＰ方式的操作规则使民营企业参与到公共基础　设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中　来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民　营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引　入到项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的　控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地　保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设　周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有明显的　现实意义。　３）ＰＰＰ模式可以在一定程度上保证民营资本“有　利可图”。采取ＰＰＰ模式，政府可以给予私人投资者相　应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予　民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策　可提高民营资本投资公共基础设施项目的积极性。　４）ＰＰＰ模式在减轻政府初期建设投资负担和风险　的前提下，提高公共基础设施服务质量。在ＰＰＰ模式　下，公共部门和民营企业共同参与公共基础设施的建　设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目　的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但　能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移　给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成　互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。　２　ＰＰＰ模式的目标及运作思路　ＰＰＰ模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定　项目的短期目标；二是高层次目标，指引人私人部门　参与基础设施建设的综合长期合作的目标。项目机构　目标层次如表１所示。　ＰＰＰ模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人　赢利性企业、私人非赢利性组织，同时还可能包括公共　非赢利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会　表１项目机构目标层次图　机构之间　目标层次　机构内部　公共部门　私人部门　增加或提高基　获取项目的有　分配责任和收　低层次目标　础设施服务水平　效回报　益　增加市场份额　有效服务设施　高层次目标　资金的有效利用　或占有量　的供给　产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与　私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的　分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。　ＰＰＰ模式的机构层次就像金字塔一样。　１）金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人　部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项　目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策　框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参　与各方进行指导和约束。　２）金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责　对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项　目目标。　３）金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目　所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，　协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项　目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可　能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。　ＰＰＰ模式的一个最显著的特点就是项目所在国政　府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互　协调及其在项目建设中发挥的作用，是一个完整的项　目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对　项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的　模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个　项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形　式。参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利　的结果。其主要运作思路即参与各方虽然没有达到自　身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了社会　效益最大化的“帕雷托”效应。这显然更符合公共基础　设施建设的宗旨。　３　ＰＰＰ模式与中国城市轨道交通建设　３．１城市轨道交通的经济特点　城市轨道交通是重要的城市基础设施，具有以下　几个明显的经济特征。　１）城市轨道交通是准公共产品。从经济学角度看，　地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运　输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特　征，属于准公共产品。理论上纯公共产品由政府提供，

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纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品　既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条　件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的　方式。　２）城市轨道交通的外部效应主要是正外部效应。城　市轨道交通建设能诱发沿线土地升值，促进沿线房地　产、商业等行业的发展。从这一意义上讲，城市轨道交通　能增加城市的社会经济福利，带来巨大的正外部效应。　３）具有明显的规模经济特征。城市轨道交通发挥　作用以路网规模为前提，覆盖面越大，城市轨道交通效　率越高。虽然城市轨道交通项目的社会效益大于经济　效益。但城市轨道交通项目带来的总收益不可能全部　量化为项目投资者的账面收益。不过，城市轨道交通权　益具有放大性，资产的保值增值能力强。随着社会发　展，人口流动增大，路网增加，以及服务水平的提高，城　市轨道交通将吸引更多的客流，票款收入从长期看具　有一定的增长趋势；而且城市轨道交通的洞体使用年　限长达百年，随着时间的推移，城市轨道交通资产的升　值潜力巨大。因此从长期看，城市轨道交通资产的权益　可以不断放大，资产具有很强的保值增值能力。　３．２中国内地城市轨道交通建设ＰＰＰ模式的序幕　２００５年２月，香港地铁公司与北京市政府草签北　京地铁四号线项目《特许经营协议》揭开了中国内地轨　道交通建设ＰＰＰ模式的序幕。地铁四号线的ＰＰＰ模式　开了内地地铁建设模式的先河。在北京市市长王岐山　及香港特别行政区环境运输及工务局局长廖秀冬博士　的见证下，香港地铁公司及北京首创集团与北京市政　府草签了协议。经国家发改委正式批准后即可落实。协　议规定，地铁四号线的特许经营期为３０　ａ，项目总投　资约１５３亿元人民币。其中７Ｏ％约１ｏ７亿元由北京市　政府出资，ＰＰＰ合作公司总投资约５Ｏ亿元，注册资本　约１５亿元人民币，地铁公司和北京首创集团各占　４９％，北京市基础设施投资有限公司占２％。ＰＰＰ合作　公司大约２／３的资金将采用无追索权银行贷款。香港　地铁公司的资金投资约７．３５亿元。地铁四号线引入　ＰＰＰ模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京基　础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基　础设施建设运营市场１　８００亿元的大项目，为国内外　投资者提供了巨大的商机。尤其是地铁线的建设吸引　了１Ｏ多家全球一流地铁企业的关注。　３．３选择适合我国城市轨道交通建设项目的ＰＰＰ模式　根据中国目前城市轨道交通建设的特点，在短期　内完全私有化的可能性不大。即其主要任务是要解决　新建城市轨道交通基础设施时的资金问题。　王灏结合中国轨道交通行业的实际特点，从结构　融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，研究出　两种国内地铁项目的ＰＰＰ运作模式，即前补偿模式［又　称建设期补偿方式，即ＳＢ－Ｏ－Ｔ（Ｓｕｂｓｉｄｉｚｅ　ｉｎ　Ｂｕｉｌｄ－　ｉｎｇ，Ｏｐｅｒａｔｅ　ａｎｄ　Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式】和后补偿模式［又称运　营补偿模式，即Ｂ—ＳＯ—Ｔ（Ｂｕｉｌｄ，Ｓｕｂｓｉｄｉｚｅ　ｉｎ　Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式１。其实质是由政府与社会投资者共　同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收　益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项　目的不同阶段：在项目建设期，政府直接投资可理解为　资本补偿或前补偿；在项目运营期，政府提供资金支持　可理解为运营补偿或后补偿。　１）ＳＢ—Ｏ—Ｔ模式的具体做法：将一个完整的城市　轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分（包括车　站、轨道、洞体等土建工程）和盈利性部分（包括车辆、　信号等设备）。公益性部分由公共部门出资的投资公司　负责建设，而赢利性部分则由私营部门出资成立的　ＰＰＰ项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特　许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或　象征性地租赁给ＰＰＰ项目公司，以保证其正常收益在　项目成熟期政府收取一定比例的租金，在收回政府投　资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，　ＰＰＰ项目公司无偿地将项目资产移交政府或续签合　同。　２）Ｂ—ＳＯ—Ｔ模式的具体做法：在共同确定项目后，　由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客　流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成　本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运　营期内客流量的年平均增长率ａ％为控制标准。项目　投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度　超过ａ％，政府则按照合同规定给予私营部门相应的　补贴。如果实际客流量达到了预测客流量的ｌ＋ａ％以　上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定　的比例共享。在此模式中，预测客流量以３　ａ为一个周　期进行调整。总之就是要控制私营部门产生超额利润，　保证其正常收益。　３．４　ＰＰＰ模式在中国城市轨道建设应用中应注意的　问题　采用ＰＰＰ融资模式的条件主要有三个方面：一是　要有相应的可持续盈利模式并具备相应的盈利能力；　二是体制不存在对民间资本进入的制度性障碍或壁　垒；三是在组织结构上，能降低由于城市轨道交通经济　技术特征导致的进入壁垒。这三方面也是城市轨道交　通进行市场化融资必须要具备的基本前提。