运用PPP模式进行城市轨道交通建设融资
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各 城 市 在 轨 道 交 通 建 设 方 面 还 将 投 资 $((( 多 亿 元。 $($( 年中国将有超过 ##( 公里的地铁线， $(#( 年， 轻轨和地铁线路 （总长度） 将达 $((( 公里， 这样 城市轨道交通系统能承担 #(-.&(- 的城市交通客 “$((# 中国国际 流量。 $((# 年 ’( 月在上海开幕的 城市轨道交通展览会” 和 “$((# 中国国际隧道与地 下空间展览会” 上公布的一份研究报告指出， 中国 已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。目前中 国各大城市对轨道交通项目的建设需求强劲， 但巨 大的资金缺口却限制了其发展， 必须多渠道多方式 的筹集资金， 特别是要吸引民营资本的进入。近年 来公共部门与私人企业 合 作 !/01234 —/536789 —/758:
;95<=3>+ 简称 ///" 模式在国外基础设施领域成功运
作， 逐渐引起国内的广泛关注。将 /// 模式引入中 国轨道交通领域 ， 实现投资多元化， 引入市场竞争 机制， 提高基础设施运行效率， 降低社会服务价格， 将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。中国 《关于鼓励支持 铁道部于 $((# 年 ? 月 ’$ 日颁布的 和引 导 非 公 有 制 经 济 参 与 铁 路 建 设 经 营 的 实 施 意 见》 中， 也提出了 “要研究 特 许 经 营 、 委托经营以及 （建设 . 移交） 、 （建设 . 经营 . 移交） 、 （公共 @A @BA /// 部门与私人企业合作） 等多种公共基础设施投资建 设经营模式， 探索适合中国铁路特点的合资铁路经 营机 制 ， …… ， 鼓励和引导非公有资本投入铁路基
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!"" # 年 $ 月
湖北经济学院学报
第%卷第!期
取 !!! 模式， 政 如税 收优惠、 贷款担保 、 给予民营企业沿线土地优先开 发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公 共基础设施项目的积极性。 （" ） !!! 模式在减轻政府 初期建设投资负担和风险的前提下， 提高公共基础 设施服务质量。在 !!! 模式下， 公共部门和民营企 业共同参与公共基础设施的建设和运营， 由民营企 业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量， 进而降低较高的资产负债率， 而且不但能节省政府 的投资， 还可以将项目的一部分风险转移给民营企 业， 从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利 的长期目标， 更好地为社会和公众提供服务。 二、 !!! 模式的目标及运作思路 一是低层次目标， 指特 !!! 模式的目标有两种， 定项目的短期目标 ； 二是高层次目标， 指引入私人 部门参 与 基 础 设 施 建 设 的 综 合 长 期 合 作 的 目 标 机 构目标层次， 如表 # 所示：
是在二者 " 公共部门与私人部门 2 长期合作的前提下 完成的。 （3 ） “政” “企” 分开。 政府部门根据社会公众 的需要， 从社会 效 益 角 度 出 发 ， 站在中性的立场上 处理公共部门与私人部门之间的关系， 是项目的发 起人和管理者， 同时又是标准的制定者和服务产品 的接受者； 私人 部 门 拥 有 资 本 、 技术和管理等生产 要素， 是生产和服务供给的专家。政企各尽所长， 互 代理运行机制。 惠互利。 （7 ） !!! 公司通常自身并不 具备开发能力， 在项目开发过程中， 广泛运用各种 代理关系， 且这种代理关系在投标书和合同中即加 效率与公平相结合。 私人部门资本目标 以明确。 （8 ） 明确， 效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切 手段压缩生产成本， 提高利润水平。在满足公共部 门服务质量的前提下， 实际上是提高了公共资源的 配置效率。作为博弈一方的政府处于交易的强者地 位， 得到满意服 务 后 才 付 费 ， 维护了公众的公平利 益。 具体来理解， !!! 模式的内涵和作用主要包括 以下四个方面： （6 ） !!! 是 一 种 新 型 的 项 目 融 资 模 是 式。项目 !!! 融资是以项目为主体的融资活动， 项目融资的一种实现形式， 主要根据项目的预期收 益、 资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资 人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收 益和 通 过 政 府 扶 持 所 转 化 的 效 益 是 偿 还 贷 款 的 资 金来源， 项目公司的资产和政府给予的有限承诺是 贷款的安全保障。 （3 ） !!! 融资模式可以使民营资本 更多地参与到项目中， 以提高效率， 降低风险。这也 正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门 与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作， 双方共同对项目运行的整个周期负责。!!! 方式的 操作 规 则 使 民 营 企 业 参 与 到 公 共 基 础 设 施 项 目 的 确认、 设计和可 行 性 研 究 等 前 期 工 作 中 来 ， 这不仅 降低了民营企业的投资风险， 而且能将民营企业在 投资 建 设 中 更 有 效 率 的 管 理 方 法 与 技 术 引 入 项 目 中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制， 从而有利于降低项目建设投资的风险， 较好地保障 国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周 期， 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯 定的现实意义。 （7 ） !!! 模式可以在一定程度上保证 民营资本 “有利可图” 。私营部门的投资目标是寻求 既能够还贷又有投资回报的项目， 无利可图的公共 基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采
陈柳钦 （天津社会科学院
摘 城市经济研究所， 天津 ,((’)’ ）
要： 是项目融资的实现形式。 /// 融资模式是以项目为主体的融资活动， /// 融资模式不仅能够使更多
的民营资本参与项目建设， 而且在一定程度上能够保证民营资本的投资回报， 减轻政府初期建设投资负担和风 险， 形成政府、 企业和私人企业 “多赢” 的合作形式。 关键词： 城市轨道交通； 融资模式； /// 模式 中图分类号： C&,(D#) 文献标识码： E 文章编号： &#’!(#!#) *!""#+"!( "",!("’
表 # 项目机构目标分解图 目录层次 低层次 目标 高层次 目标 机构之间 公共部门 增加或提高基 资金的有效 利用 私人部门 获取项目的 增加市场份 额或占有量 分配责任 和收益 有效服务 设施的供给 机构内部
本机构的目标、 项目所在国政府的政策目标和项目 所在国政府有关机构的具体目标之间的关系， 尽可 能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种 模式 的 一 个 最 显 著 的 特 点 就 是 项 目 所 在 国 政 府 或 者所 属 机 构 与 项 目 的 投 资 者 和 经 营 者 之 间 的 相 互 协调及其在项目建设中发挥的作用。 !!! 模式是一 个完整的项目融资概念， 但并不是对项目融资的彻 底更改 $ 而是对项目生命周过程中的组织机构设置 提出了一个新的模型。它是政府、 赢利性企业和非 赢利性企业基于某个项目而形成以 “双赢” 或 “多 赢” 为理念的相 互 合 作 形 式 ， 参与各方可以达到与 预期单独行动相比更为有利的结果， 其运作思路如 参与各方虽然没有达到自身 图 # 所示。在图 # 中， 理想的最大利益， 但总收益却是最大的， 实现了 “帕 累托” 效应， 即社会效益最大化， 这显然更符合公共 基础设施建设的宗旨。
作者简介： 陈柳钦 （’)%).） ， 男， 湖南邵东县人， 哈尔滨商业大学经济学院教授， 主要从事产业经济和金融理论研究。
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陈柳钦： 运用 !!! 模式进行城市轨道交通建设融资
础设施建设。” 本文拟对 !!! 模式及其在城市轨道 交通的应用作一些分析和探讨。 一、 一种新型融资模式—— —!!! 模式 公 共 部 门 与 私 人 企 业 合 作 "!#$%&’ —!(&)*+, — 是 34 世纪 54 年代初在 !*(+-,(./&01 简称 !!!2 模式， 英国兴起的一种公共产品供给新模式。 34 世纪 54 年代后在西方特别是欧洲流行起来， 在基础设施领 域， 尤其是大型、 一次性的项目， 如公路、 铁路、 地铁 等的建设中扮演着重要角色。 !!! 模式是公共基础 设施建 设 中 发 展 起 来 的 一 种 优 化 的 项 目 融 资 与 实 施模式， 这是一种以各参与方的 “双赢” 或 “多赢” 为 合作理念的现代融资模式。其典型的结构为： 政府 部门或 地 方 政 府 通 过 政 府 采 购 形 式 与 中 标 单 位 组 成的特殊目的公司签定特许合同 " 特殊目的公司一 般由中标的建筑公司、 服务经营公司或对项目进行 投资的第三方组成的股份有限公司 2 由特殊目的公 司负责筹资、 建设及经营。政府通常与提供贷款的 金融机构达成一个直接协议， 这个协议不是对项目 进行担保的协议， 而是一个向借贷机构承诺将按与 特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定， 这 个协议 使 特 殊 目 的 公 司 能 比 较 顺 利 地 获 得 金 融 机 构的贷款。 !!! 模式的实质即公共部门根据社会对 公共产品的需求， 提出建设项目， 通过招投标确立 私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、 建 设、 运营和维修。即以契约约束机制， 私人部门提供 公共服务的生产， 公共部门 " 或政府 2 向私 人 部 门 付 费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。综合来 说， 私人营利性企业和非营利性 !!! 模式是指政府、 企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。 通过这种合作形式， 合作各方可以达到与其单独行 动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目的 时候， 政府并不是把项目的责任全部转移给私营企 业， 而是要通过对 项 目 的 扶 持 ， 实现参与合作的各 方的利益， 同时共同承担责任和融资风险。 !!! 的基 本特征包括共享投资收益， 分担投资风险和承担社 会责任。 !!! 模式具有以下鲜明的特点： （6） 双主体 供给。 表面看， !!! 模式是私人部门生产公共产品并 提供公共服务， 政府支付产品和服务费用， 是政府 产品和服务的供给是以 单一主体供给" 通常情况下， 付费为标准， 即政府付费就是政府供给2。但其非市 场一次性买卖， 是在合约期内， 公共部门根据私人 部门提供的服务质量分期支付。本质上， 公共服务
各 城 市 在 轨 道 交 通 建 设 方 面 还 将 投 资 $((( 多 亿 元。 $($( 年中国将有超过 ##( 公里的地铁线， $(#( 年， 轻轨和地铁线路 （总长度） 将达 $((( 公里， 这样 城市轨道交通系统能承担 #(-.&(- 的城市交通客 “$((# 中国国际 流量。 $((# 年 ’( 月在上海开幕的 城市轨道交通展览会” 和 “$((# 中国国际隧道与地 下空间展览会” 上公布的一份研究报告指出， 中国 已经成为世界上最大的城市轨道交通市场。目前中 国各大城市对轨道交通项目的建设需求强劲， 但巨 大的资金缺口却限制了其发展， 必须多渠道多方式 的筹集资金， 特别是要吸引民营资本的进入。近年 来公共部门与私人企业 合 作 !/01234 —/536789 —/758:
;95<=3>+ 简称 ///" 模式在国外基础设施领域成功运
作， 逐渐引起国内的广泛关注。将 /// 模式引入中 国轨道交通领域 ， 实现投资多元化， 引入市场竞争 机制， 提高基础设施运行效率， 降低社会服务价格， 将有力地促进国内轨道交通行业的健康发展。中国 《关于鼓励支持 铁道部于 $((# 年 ? 月 ’$ 日颁布的 和引 导 非 公 有 制 经 济 参 与 铁 路 建 设 经 营 的 实 施 意 见》 中， 也提出了 “要研究 特 许 经 营 、 委托经营以及 （建设 . 移交） 、 （建设 . 经营 . 移交） 、 （公共 @A @BA /// 部门与私人企业合作） 等多种公共基础设施投资建 设经营模式， 探索适合中国铁路特点的合资铁路经 营机 制 ， …… ， 鼓励和引导非公有资本投入铁路基
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湖北经济学院学报
第%卷第!期
取 !!! 模式， 政 如税 收优惠、 贷款担保 、 给予民营企业沿线土地优先开 发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资公 共基础设施项目的积极性。 （" ） !!! 模式在减轻政府 初期建设投资负担和风险的前提下， 提高公共基础 设施服务质量。在 !!! 模式下， 公共部门和民营企 业共同参与公共基础设施的建设和运营， 由民营企 业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量， 进而降低较高的资产负债率， 而且不但能节省政府 的投资， 还可以将项目的一部分风险转移给民营企 业， 从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利 的长期目标， 更好地为社会和公众提供服务。 二、 !!! 模式的目标及运作思路 一是低层次目标， 指特 !!! 模式的目标有两种， 定项目的短期目标 ； 二是高层次目标， 指引入私人 部门参 与 基 础 设 施 建 设 的 综 合 长 期 合 作 的 目 标 机 构目标层次， 如表 # 所示：
是在二者 " 公共部门与私人部门 2 长期合作的前提下 完成的。 （3 ） “政” “企” 分开。 政府部门根据社会公众 的需要， 从社会 效 益 角 度 出 发 ， 站在中性的立场上 处理公共部门与私人部门之间的关系， 是项目的发 起人和管理者， 同时又是标准的制定者和服务产品 的接受者； 私人 部 门 拥 有 资 本 、 技术和管理等生产 要素， 是生产和服务供给的专家。政企各尽所长， 互 代理运行机制。 惠互利。 （7 ） !!! 公司通常自身并不 具备开发能力， 在项目开发过程中， 广泛运用各种 代理关系， 且这种代理关系在投标书和合同中即加 效率与公平相结合。 私人部门资本目标 以明确。 （8 ） 明确， 效率是其不懈的追求。私人部门会通过一切 手段压缩生产成本， 提高利润水平。在满足公共部 门服务质量的前提下， 实际上是提高了公共资源的 配置效率。作为博弈一方的政府处于交易的强者地 位， 得到满意服 务 后 才 付 费 ， 维护了公众的公平利 益。 具体来理解， !!! 模式的内涵和作用主要包括 以下四个方面： （6 ） !!! 是 一 种 新 型 的 项 目 融 资 模 是 式。项目 !!! 融资是以项目为主体的融资活动， 项目融资的一种实现形式， 主要根据项目的预期收 益、 资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资 人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收 益和 通 过 政 府 扶 持 所 转 化 的 效 益 是 偿 还 贷 款 的 资 金来源， 项目公司的资产和政府给予的有限承诺是 贷款的安全保障。 （3 ） !!! 融资模式可以使民营资本 更多地参与到项目中， 以提高效率， 降低风险。这也 正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门 与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作， 双方共同对项目运行的整个周期负责。!!! 方式的 操作 规 则 使 民 营 企 业 参 与 到 公 共 基 础 设 施 项 目 的 确认、 设计和可 行 性 研 究 等 前 期 工 作 中 来 ， 这不仅 降低了民营企业的投资风险， 而且能将民营企业在 投资 建 设 中 更 有 效 率 的 管 理 方 法 与 技 术 引 入 项 目 中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制， 从而有利于降低项目建设投资的风险， 较好地保障 国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周 期， 降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯 定的现实意义。 （7 ） !!! 模式可以在一定程度上保证 民营资本 “有利可图” 。私营部门的投资目标是寻求 既能够还贷又有投资回报的项目， 无利可图的公共 基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采
陈柳钦 （天津社会科学院
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要： 是项目融资的实现形式。 /// 融资模式是以项目为主体的融资活动， /// 融资模式不仅能够使更多
的民营资本参与项目建设， 而且在一定程度上能够保证民营资本的投资回报， 减轻政府初期建设投资负担和风 险， 形成政府、 企业和私人企业 “多赢” 的合作形式。 关键词： 城市轨道交通； 融资模式； /// 模式 中图分类号： C&,(D#) 文献标识码： E 文章编号： &#’!(#!#) *!""#+"!( "",!("’
表 # 项目机构目标分解图 目录层次 低层次 目标 高层次 目标 机构之间 公共部门 增加或提高基 资金的有效 利用 私人部门 获取项目的 增加市场份 额或占有量 分配责任 和收益 有效服务 设施的供给 机构内部
本机构的目标、 项目所在国政府的政策目标和项目 所在国政府有关机构的具体目标之间的关系， 尽可 能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种 模式 的 一 个 最 显 著 的 特 点 就 是 项 目 所 在 国 政 府 或 者所 属 机 构 与 项 目 的 投 资 者 和 经 营 者 之 间 的 相 互 协调及其在项目建设中发挥的作用。 !!! 模式是一 个完整的项目融资概念， 但并不是对项目融资的彻 底更改 $ 而是对项目生命周过程中的组织机构设置 提出了一个新的模型。它是政府、 赢利性企业和非 赢利性企业基于某个项目而形成以 “双赢” 或 “多 赢” 为理念的相 互 合 作 形 式 ， 参与各方可以达到与 预期单独行动相比更为有利的结果， 其运作思路如 参与各方虽然没有达到自身 图 # 所示。在图 # 中， 理想的最大利益， 但总收益却是最大的， 实现了 “帕 累托” 效应， 即社会效益最大化， 这显然更符合公共 基础设施建设的宗旨。
作者简介： 陈柳钦 （’)%).） ， 男， 湖南邵东县人， 哈尔滨商业大学经济学院教授， 主要从事产业经济和金融理论研究。
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陈柳钦： 运用 !!! 模式进行城市轨道交通建设融资
础设施建设。” 本文拟对 !!! 模式及其在城市轨道 交通的应用作一些分析和探讨。 一、 一种新型融资模式—— —!!! 模式 公 共 部 门 与 私 人 企 业 合 作 "!#$%&’ —!(&)*+, — 是 34 世纪 54 年代初在 !*(+-,(./&01 简称 !!!2 模式， 英国兴起的一种公共产品供给新模式。 34 世纪 54 年代后在西方特别是欧洲流行起来， 在基础设施领 域， 尤其是大型、 一次性的项目， 如公路、 铁路、 地铁 等的建设中扮演着重要角色。 !!! 模式是公共基础 设施建 设 中 发 展 起 来 的 一 种 优 化 的 项 目 融 资 与 实 施模式， 这是一种以各参与方的 “双赢” 或 “多赢” 为 合作理念的现代融资模式。其典型的结构为： 政府 部门或 地 方 政 府 通 过 政 府 采 购 形 式 与 中 标 单 位 组 成的特殊目的公司签定特许合同 " 特殊目的公司一 般由中标的建筑公司、 服务经营公司或对项目进行 投资的第三方组成的股份有限公司 2 由特殊目的公 司负责筹资、 建设及经营。政府通常与提供贷款的 金融机构达成一个直接协议， 这个协议不是对项目 进行担保的协议， 而是一个向借贷机构承诺将按与 特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定， 这 个协议 使 特 殊 目 的 公 司 能 比 较 顺 利 地 获 得 金 融 机 构的贷款。 !!! 模式的实质即公共部门根据社会对 公共产品的需求， 提出建设项目， 通过招投标确立 私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、 建 设、 运营和维修。即以契约约束机制， 私人部门提供 公共服务的生产， 公共部门 " 或政府 2 向私 人 部 门 付 费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。综合来 说， 私人营利性企业和非营利性 !!! 模式是指政府、 企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。 通过这种合作形式， 合作各方可以达到与其单独行 动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目的 时候， 政府并不是把项目的责任全部转移给私营企 业， 而是要通过对 项 目 的 扶 持 ， 实现参与合作的各 方的利益， 同时共同承担责任和融资风险。 !!! 的基 本特征包括共享投资收益， 分担投资风险和承担社 会责任。 !!! 模式具有以下鲜明的特点： （6） 双主体 供给。 表面看， !!! 模式是私人部门生产公共产品并 提供公共服务， 政府支付产品和服务费用， 是政府 产品和服务的供给是以 单一主体供给" 通常情况下， 付费为标准， 即政府付费就是政府供给2。但其非市 场一次性买卖， 是在合约期内， 公共部门根据私人 部门提供的服务质量分期支付。本质上， 公共服务
