加强中央银行宏观审慎监管职能的思考

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总４２１期　

加强中央银行宏观审慎监管职能的思考　

尹继志　

（河北金融学院／河北省科技金融重点实验室，河北　保定０７１０５１）　

摘要：全球金融危机后，欧美英等国家和地区积极推动金融监管改革，赋予中央银行宏观审慎监管职能。　从理论上分析，加强中央银行宏观审慎监管职能是防范系统性金融风险、维护金融稳定和有效实施货币政策的需　

要。构建我国逆周期的金融宏观审慎管理框架，应明确中央银行履行宏观审慎监管职能的法律地位，赋予其开发、　

使用宏观审慎政策工具和监管系统重要性金融机构的权力，并建立宏观审慎与微观审慎的协调机制。　

关键　；金融　；宏强　溢謦　央　行　中图分类号：Ｆ８３０．３１　文献标识码　Ａ　０　文章编号：ｌ００７－９０４１－２０１１（０９）－００４１－０５　

２００９年以来，各围政府总结金融危机教训，启　

动了以构建宏观审慎监管体系、防范系统性风险为主　

线的金融监管改革。我国在“十二五”规划纲要中明　

确提出，“要深化金融体制改革，构建逆周期的金融　

宏观审慎管理制度框架”。金融监管曾经是中央银行　

重要的职能之一，但在中央银行不能身兼货币政策和　

金融监管两大职能的观点支持下，中央银行经历了金　

融监管职能分离浪潮的冲击。全球金融危机以后，欧　

盟、美国和英国等国家和地区为提高金融监管效率，　

纷纷扩大了中央银行的宏观审慎监管权限。这意味着，　

『玉ｌ际传统的金融监管理念正在转变，同时也需要我们　

深入思考宏观审慎监管体系的构建和加强中央银行宏　

观审慎监管职能的问题。　

一、后危机时期加强中央银行宏观审慎监管职能　

的国际实践　２０世纪９０年代以来，欧美一些［玉ｌ家的金融运行　

模式从分业经营向综合经营转变。与此同时，中央银　

行在监管体系中的地位和权限也发生ｒ一些变化，一　

些国家对中央银行的监管权力进行了剥离，一些国家　

在金融监管中出现了“去央行化”的趋势。但是，理　论界对于中央银行在金融监管中的职能问题一直存在　

着不同的看法，『而在实践层面，即使是实行相同监管　

模式的国家，中央银行介入金融监管的程度也不相同。　

危机之后，围际社会开始对过去秉持的金融监管理念　

进行反思，着手构建宏观审慎金融监管制度．而增加　９　

中央银行的监管权限，明确中央银行在宏观审慎监管　

中的地位已成为一种趋势。　

（一）国际组织对宏观审慎监管问题的认识。　

２００９年初，围际清算银行（ＢＩＳ）在年报中指　

出，各日及国际社会应按照宏观审慎的原则开展金融　

监管，以减少金融体系顺周期性对实体经济造成的负　

面影响。２００９年４月，在Ｇ２０伦敦峰会上，决定将　

原来的金融稳定论坛（ＦＳＦ）改组为金融稳定理事会　

（ＦＳＢ），作为全球宏观审慎监管的国际组织。ＦＳＢ的　

主要职责是评估全球金融体系的脆弱性，推动各闰监　

管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展并对国　

际金融监管标准制定Ｔ作进行战略评估。ＦＳＢ成立了　

脆弱性评估委员会（ＳＣＡＶ），对国际金融业系统性风　

险进行分析判断，以强化全球金融体系抗风险能力。　

根据Ｇ２０峰会的要求，巴塞尔委员会（ＢＣＢＳ）　

及其他金融监管标准制定组织在分析金融危机根源的　

基础上，着手研究宏观审慎监管制度框架。ＩＭＦ在　

２０１０年对各国宏观审慎监管　作进行了调查，并提出　

了监测系统性风险的必要１具。伞球金融体系委员会　

（ＣＧＦＳ）对宏观审慎政策　【　具的设计和运用进行研究，　

评估它们在防范危机方面所起的作用。ＢＣＢＳ于２０１０　

年底公布了《巴塞尔协议１１Ｉ》的正式文本，要求提升　

银行资本质量，建立逆周期资本缓冲机制，加强银行　

体系流动性监管，控制对银行经营的杆杠率，以增强　

金融体系抵御系统性风险的能力。ＢＣＢＳ要求国际银　

收稿日期：２０１１－０７—０１　作者简介：尹继志（１９５９一），男，河北承德人，教授，供职于河北金融学院、河北省科技金融重点实验室。

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业从２０１３年川：始实施新的监管标准，２０１９年全　

达标　际会计准！ｊｊＩＪ理事会（ＩＡＳＢ）建议将现行的“实　

际减值损失法’’变史－为“预期损失”或“现金流”法，　

以对信贷损夫进　早期确认，降低银行信贷的顺周期　

．．　（二）欧盟：设立欧洲系统风险委员会强化中央　

银行宏观审慎监管职能　

２００９年６川，欧龃　事会通过了《欧盟金融监　

管体系改革》办案。方案指出，　于中央银行的丰＝！叟＿　

职责是维护货币与金融稳定，因此应在宏　审慎监管　

中发　领导作用　改革　‘案提ｆ十｛没立欧洲系统风险理　

事会（ＥＳＲＣ），作为欧盟的宏观市慎监管者，负责监　

测欧盟金融市场的系统性风险，维护欧盟金融体系的　

稳定。２０１０年９月，欧盟理事会宣布了新的泛欧金融　

监管体系，成　欧洲系统风险委员会（ＥＳＲＢ），埘欧　

盟　域内的金融体系进行监管，同时成　银行业监管　

局、保险业监管局干ｕ金融市场交易监管局，分别对银　

业、　券业　Ｉ保险业进行监管。ＥＳＲＢ　欧洲中央　

银仃行长担任ｉ三席，以确保其独　性。新的金融监管　

框架提高ｒ欧洲中央银行的监管地位，赋予其　大的　

监管权限，欧洲ｒ１　ｔ央银行将在宏观审慎监管中发挥领　

导作用。泛瞅金融峪管体系的建　，将进一步加强欧　

洲ｌｌ】央银行　欧盟各　中央银行之间的沟通与协调，　

ｍ　各　中央银　在本旧的宏观审慎监管中也将发挥　

火作用。　

（三）美国：赋予关联储全面的宏观审慎监管职能。　

２０１０年７　Ｊ　Ｊ１５口，美圉围会通过了《多德一弗　

ｌ、上克华尔街收革ｌ了消费肯保护法案》，决定成　：　关　

联储、财政鄙以及其他上雯联邦监管机构参加的金融　

稳定监督委员会（ＦＳＯＣ），丰婴职责是防范和识别系　

统性金融风险，维护金融稳定。法案明确了关联储在　

宏观审慎　管　的职责及　核心地位，赋予美联储作　

为“系统性风险监管　”的职责，同时也呲了其维护　

金融稳定的权力。扩权后的美联储将全面负责系统性　

风险的评估和监测，　管对象从商业银行延仲至所有　

有系统重Ｉ婴　的机构，包括规模较大、关联较深的，　

以商业银　、投资银彳－亍业务为主的金融（银行）控股　

公司、大　保险公　等所有可能对金融稳定构成威胁　

的金融企　ｋ人　刈‘冲基金、私募股权基金及其他投　

资机构，除接受Ⅱ监会（ＳＥＣ）监管外，还婴同时接　

受荚联储的系统性风险监管。经过这次改革，美联储　

实现了南中央银行到“金融监管超级警察”的跨越，　

成为美　棱　宏观审慎监管职能的主要部门。　

（四）英国：金融服务局（ＦＳＡ）权力被削弱，　

赋予英格兰银行宏观审慎监管职能。　

ＰＡＧＥ　英Ｉ　从１９９８年开始　独立于中央银行的金融服　

务局（ＦＳＡ）负责对金融机构进行　管。奉次危机表　

明，这种监管体制　利于系统性风险的识圳、防范　ｊ　

危机的有效应对。２００９年２月，英ｌ玉ｌ议会通过　《２００９　

银行法案》，明确ｒ英格兰银行在金融ｌ‰管巾的法定　

职责和核心地位，强化ｒ其金融监管职能。《法案》　

提ｊＩｌ，在英格兰银行理事会下面设　金融稳定理事会　

（ＣＦＳ），该委员会　英格兰银行行长（　任丰席）、两　

位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。２０１０年　

６月，英国财政部宣布了金融监管改革新方案。力‘案　

指出，英旧现在的金融监管结构　经失灵，必须改革　

由一　（ＦＳＡ、财政部、英格兰银行）　治的金融　

管体系，ＦＳＡ的金融监管职能必须交还给英格　银行　

并成为英格兰银行的Ｆ属机构。根据该方案，英格兰　

银行内部将设立金融政策委员会（ＦＰＣ）和审慎监管　

局（ＰＲＡ），前者负责货币政策制定卡ｌｌ维护金融稳定，　

后者对商业银行、投资银行和保险公司等金融机构进　

行审慎监管。改革之后，英格兰银行将伞面履行宏脱　

审慎监管职责，维护金融体系稳定　

二、加强中央银行宏观审慎监管职能的重要性　

２０世纪７０年代末，Ｂ［Ｓ就意识到，仅对单个金　

融机构进行监管不足以维护金融体系的稳定，提ｊＨ应　

在加强微观审慎监管的同时加强宏观审慎监管。亚洲　

金融危机之后，ＩＭＦ和世界银子『于ｌ９９９年联合推　

了金融部　评估规划（ＦＳＡＰ），运用宏观审懊分析方　

法埘各ｌ　经济金融体系的稳定忡进行评仙。２００９年１　

月，　各同政府部门和理论界资深人士组成的３０人　

集ｊ刁＝ｊ经过研讨，发布了题为《金融改革：一个金融稳　

定框架》的报告。报告建议，嘘赋予中央银行足够的　

监管权力和必要的政策　ｒ具，使之　仪能在危机时期　

发挥作用，也能在信贷快速扩张时期实施逆周期监管。　

无论在理论　还是实践　Ｉ可，加强巾央银行宏观审　

慎监管职都有着充分的理论根据。　

（一）加强中央银行宏观审慎监管职能是防范系　

统性金融风险的需要．　

金融业系统性风险是整体性、行业性和全局性的　

风险，主要是由于金融体系的内在不稳定性所引起的，　

而ＪＪ口强宏观审慎监管是防范和控制系统性风险的有效　

手段。微观审慎监管着眼单个金融机构的稳健，往　

忽视金融体系内部、经济和金融体系之问的联系，不　

能有效维护金融稳定。白２０世纪７０年代以来，为规　

避金融管制的金融创新层出小穷，金融机构交义持有　

金融产品加速了风险在金融体系内部的传导，放大了　

“多米诺骨牌”效应。在各类金融活动Ｌ｝ｌ，金融机构的　

行为在很大程度上受宏　经济因素的影响。在巾场繁　２　０］］　

荣的经济环境下，各类金融机构会选择相同的经营策　

略，从而使金融体系的整体风险在很大程度上取决于　

宏观经济环境的激励。中央银行是各圈宏观调控的主　

要机构之一，能够借助其为制定货币政策而进行的经　

济和金融形势分析，从宏观层面对本同金融领域的系　

统忤风险进行识别、判断，保证宏观审慎分析的全面　

性，避免南不同监管机构开展分析而　现“条块分割”　

的格面，导致跨市场、跨领域的金融风险不能被　确　

识别。此外，借助本　中央银行与ＩＭＦ、世界银行和　

其他国际组织的合作，可以从全球视野开展系统性风　

险的早期预警。囚此，加强中央银行宏观审慎监管职　

能，有利于在国家层面上实施防范系统性风险的政策　

措施。　

（二）加强中央银行宏观审慎监管职能是维护金　

融稳定的需要。　ｌ９９９年，美国开始实施《金融服务现代化法案》，　

允许金融机构混业经营。金融格局的变化引发了监管　

框架的调整，美联储作为联邦政府的综合监管机构，　

负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保　

险子公司进行有限制的监管；货币监理署、联邦存款　

保险公司、证券交易委员会、联邦保险同业协会和州　

保险厅等机构分别对银行业、证券业和保险业进行监　

管，各监管机构如果认为美联储的监管不适当，可优　

先行使自己的裁决权，从而出现了金融监管“去央行　

化”的趋势。这种功能监管与机构监管混合的监管体　

系，导致监管重叠与监管真空并存，既降低了金融监　

管效率，也为次贷危机埋下了伏笔。在英国，自１９９７　

年将金融监管职能从英格兰银行分离　去后，Ｆｈ于缺　

乏对金融机构的直接监督权，英格兰银行对系统性风　

险的分析、监测和评估受到制约。而拥有金融监管权　

的ＦＳＡ因缺乏宏观管理的经验，在金融监管中缺乏　

宏观意识，在维护金融稳定方而的效果不显著。理论　

分析和实践表明，由中央银行履行宏观审慎监管职能，　

会实现金融稳定成本的最小化。主要原因在于：一方　

面，在拥有宏观审慎监管职能的中央银行的管理下，　

金融机构更能够适应货币政策的变化；另一方面，中　

央银行更有动力去研究在不同政策环境下影响金融稳