儿童福利法律的特征与启迪

1 儿童福利法律的特征与启迪

本文

改革开放以来，随着经济的发展，社会的转型，我国原有的家庭结构受到前所未有的直接冲击，很多家庭逐渐感受到教养儿童的压力，并衍生许多儿童相关的问题与困境，如孤残儿童、流浪儿童、街头乞讨儿童、被拐儿童、被虐待儿童、患重病无钱治疗儿童等。为解决现实生活中客观存在的儿童困境问题，近两年来有不少的全国人大代表和政协委员呼吁制订儿童福利法，明确父母、政府各职能部门、司法机关的具体职责以及衔接制度。这些呼呈如果可以实现，将从根本上解决困境儿童问题，让更多困境中的儿童得以健康成长。我国大陆儿童问题的解决和发展亟需一部儿童福利法给予法律上的保障，而我国大陆地区儿童福利法律研究还处于起步阶段或可以说还没有真正起步，考察现有几十篇关于儿童福利的研究成果，大多是从社会学角度研究儿童福利的现状，专门从事儿童福利研究的学者也是凤毛麟角，寥寥几人（如陆士桢、刘继同、尚媛捷等），涉及儿童福利法律研究的也只限于对十几个国家与地区的儿童福利法律制度的历史和体系的简单概述，并没有进行细致研究。笔者通过分析我国台湾地区与日本儿童福利法律制度的特色，辨明优劣，以期为我国大陆地区将来制订儿童福利法提供借鉴和参考。研究缘起于两者与我国大陆具有许多相同的历史文化传统，都深受儒家思想的影响，并且地理位置同属东亚。

一、我国台湾地区儿童福利法律制度的特色

我国台湾地区儿童福利事业的历史沿革是国民政府迁入台湾以前在大陆时期推展保育、救助等工作的延展。国民政府迁入台湾后，受国际福利国家思潮的影响，儿童福利工作进入了的一个崭新的阶段，儿童福利行政体制逐步形成。1973年台湾颁布了《儿童福利法》，其儿童福利事业进入一个新的里程碑，该法案以维护儿童身心健康、促进正常生长与发育，及保障儿童福利为宗旨，但此法案对儿童保护仍未给予足够的重视。1993年《儿童福利法》修正后，儿童保护工作制度化，儿童保护由消极被动向积极主动发展，确立了国家公权力介入家庭私领导的法律依据，扩大了对儿童保护工作的范围。1999年11月20日，儿童局正式成立，儿童福利工作体系更加完善，儿童福利工作迈向新纪元。2003年5月2日“立

2 法院”将《儿童福利法》与《少年福利法》合并修改为《儿童及少年福利法》，该法案在福利服务措施方面更加完善周全，提供更加积极的发展性服务，并且彰显对儿童和少年权益的重视。台湾儿童福利法律制度经历了健全法律体系、建立行政组织体系、制度化、专业化的发展轨迹，逐渐形成了自己的特色。

（一）儿童及少年最佳利益原则和重视儿童权益保护

台湾儿童福利法的精神基本上是沿用西方的，认为儿童是人类发展相当独特的阶段，需要整个社会特别的关怀与照顾，儿童工作应以儿童最佳利益为原则，该原则也已成为国际保护儿童权利的基本原则。1993年台湾《儿童福利法》修正案确立了儿童福利最佳利益原则，《儿童福利法》第五条规定，政府及公私立机构、团体处理儿童及少年相关事务时，应以儿童及少年最佳利益为优先考虑，有关其保护与救助应优先处理；第十四条规定，法院认可儿童及少年收养事件，应基于儿童及少年最佳利益。台湾儿童福利法律制度非常重视儿童权益保障，以儿童权益保障作为该法的立法目的，该法开宗明义为促进儿童及少年身心健全发展，保障其权益，增进其福利。该法专设第二章《保障儿童身份权益》，规定收养儿童应符合儿童最佳利益，满七岁儿童被收养时应尊重儿童及少年的意愿。该法除规定儿童有免受恐惧、接受健康与照顾的权益外，也特别重视儿童的隐私权、发展权、人格独立权以及提供促进儿童身心健康的成长环境。

（二）以家庭服务为核心的儿童福利

儿童最早接触的环境是家庭，家庭环境对儿童的发展具有重要影响，台湾儿童福利法认为家庭是儿童及少年成长的最佳环境。儿童及少年福利法认为儿童应享有家庭的妥善照顾，《儿童及少年儿童福利法》第十九条规定直辖市、县（市）政府应鼓励、辅导、委托民间或自行提供支持及维系家庭功能的相关福利服务，包括对家庭提供咨询辅导服务、办理亲职教育、家庭生活扶助或医疗补助和儿童托育服务，以加强家庭功能增进家庭的融洽。《儿童及少年福利法》第四十三条规定，如家庭无法落实对于儿童及少年的保护工作，直辖市、县主管机关应提出儿童及少年家庭处遇计划，该处遇计划包括家庭功能评估、儿童少年安全与安置评估、亲职教育、心理辅导、精神治疗、戒瘾治疗或其他与维护儿童及少年或其他家庭正常功能有关之扶助及福利服务方案。若儿童及少年必须家外安置时，亦应加强家庭重聚服务，协助安置儿童及少年与原生家庭亲情的连结，并能尽早返

3 回家庭。[1]

（三）强化初级预防

台湾儿童福利工作将预防性服务作为重点工作，提供强化预防的医疗保健，强化儿童生长环境的卫生、营养、视力、体能，发展国内儿童身心发展的常模及建构优质健康照顾服务体系。《儿童福利法》第十九条规定了建立发展迟缓儿童早期通报系统并提供早期疗育服务制度、儿童托育制度、提供咨询辅导服务制度、办理亲职教育、家庭生活扶助或医疗补助等制度。第二十条规定政府应规划实施三岁以下儿童医疗照顾措施。台湾在1995年4月实施全民健康保险，将三岁以下幼儿的保健工作由政府及社会共同承担。[2]1976年实施的《台湾省托儿所幼儿园儿童健康管理计划》建立了卫生单位、教育单位、社会福利部门特别是以学校为核心场域、连结家庭形成紧密的儿童健康监测网络。第一，实行公共卫生的初级预防，普遍施打各类疫苗、改善环境卫生及安全，以减少传染病或事故伤害引发的死亡或伤残；并推行日常生活的卫生教育以防止疾病产生。第二，实行次级预防，透过定期健康检查来记录生长发育、筛选健康或发展问题。台湾已发展出有系统、全国性的儿童健康管理模式。[3]（四）确立通报制度儿童是家庭的未来，也是国家的未来；照顾儿童是家庭天经地义的事，也是政府和社会不容推卸的责任。台湾儿童福利法不仅明确了政府各机关的责任，也确立了责任通报制度。《儿童及少年福利法》第十三条规定，胎儿出生后七日内，接生人应将其出生之相关资料通报户政及卫生主管机关。第十九条规定，建立发育迟缓儿童早期通报系统。第二十三条规定，各类儿童及少年福利、教育及医疗机构，发现有疑似发育迟缓儿童或身心障碍儿童及少年，应通报直辖市、县（市）主管机关。第三十四条规定，医事人员、社会工作人员、教育人员、保育人员、警察、司法人员、其他执行儿童及少年福利人员，知悉有违反儿童及少年保护的行为者，应立即向直辖市、县（市）主管机关通报，其他任何人知悉儿童及少年有违反者，应通报直辖市、县（市）主管机关。通报对于儿童及少年福利工作人员包括其他与儿童及少年福利工作相关的工作人员而言是一种法律责任，若怠于通报，会受到处罚。《儿童及少年福利法》第五十四条规定，接生人违反第十三条规定者，由卫生主管机关处新台币六千以上三万以下罚款。第六十一条规定，违反第三十四第一项规定而无正当理由者，处新台币六千元以上三万元以下罚款。该法关于儿

4 童保护的通报制度也规范了通报时间，以能在最短时间内保护儿童及少年。（五）整合性的网络服务台湾儿童及少年福利事业经过六十多年的发展，形成了立法与行政、中央与地方、政府与民间、机构与机构、不同专业人员、专业人员与非专业人员的整合性的福利服务网络。台湾儿童福利的行政体制可以区分为三级———中央、直辖市、县市及乡镇市区，儿童及少年福利的主管机关，在中央为“内政部”，在直辖市为直辖市政府，在县（市）为县（市）政府；中央设有儿童及少年局，而直辖市与县（市）设有儿童及少年福利专责机构。除中央与地方设主管机关外，还设有与儿童及少年福利相关的卫生、教育、劳工、警政、交通、新闻、户政等目的事业主管机关，并列举了主管机关与各目的事业机关的职责范围以及依职权配合办理的各项目。这样，台湾形成了跨部门、跨专业体系的分工与整合的儿童福利服务网络。《儿童福利及少年福利法》第五十条规定，各级政府主管机关应鼓励、引导或委托民间或自行办理儿童及少年福利措施，将儿童及少年福利机构分为托育机构、早期疗育机构、安置及教养机构、心理辅导或家庭咨询机构和其他儿童及少年福利机构，中央主管机关负责制定各机构设施标准、成立条件，辅导、监督、检查、评监、奖励儿童及少年福利机构。这样，就建立起了福利多元与责任共担的体系。

二、日本儿童福利法律制度的特色

普遍认为日本儿童福利制度以二战为分水岭，二战以前只是儿童福利制度的萌芽和雏形阶段，并没形成有计划、有规模、国策化了的儿童福利制度，真正意义上的儿童福利制度是在二战以后建立起来的。二战后，日本因战争而出现了大量失去双亲的孤儿及无家可归的流浪儿童，为解决这一社会问题，1947年日本颁布了第一部《儿童福利法》，但这部法律是当时的社会背景下政府于检讨如何解决儿童问题的对策之际，优先基于针对要保护儿童而施予保护的观点上，虽陆续推行了诸多表面上以增进全体儿童福利为目标的制度政策，这些政策实质上的服务对象却仅止于要保护的儿童。[4]20世纪70年代后，日本经济进入高速发展阶段，在强大经济的支持下，日本儿童福利也得到了充分的发展，儿童福利从特殊儿童扩展到一般儿童，从以儿童为保障对象扩展到以家庭为基本保障单位。战后50年，日本经历了经济高速发展，生活水平发生了质的变化，人们对儿童福利的认识也发生了很大的变化，以往对残障儿童、孤儿、单亲的母子家庭等“特殊儿

5 童”实行特别支援政策的“补缺型”儿童福利制度走向面向所有的一般家庭和全体儿童身心的健全发展的“普惠型”儿童福利制度。1997年，日本政府对《儿童福利法》做了大幅度的修改，强调要超越“保护、救助”的观念，建立了“儿童家庭支援中心”和“儿童咨询所”。日本儿童福利法律制度在实现现代化并迈向发达国家的进程中深受中国传统儒家文化的影响，形成了不同于西方发达国家的、富有特色的“日本型儿童福利”。

（一）职责明确的儿童福利行政组织

与我国台湾地区相比较，日本从中央到各级地方政府设有职责明确的儿童福利行政机关组织。在中央，设有儿童家庭局，隶属于厚生省，对全国儿童及妇女福利做整体的规划，并指导监督地方政府儿童福利业务之执行。各级地方政府设置福利部（局）或民生部（局），掌管社会福利事务；其下设置儿童司或儿童福利司，负责推动儿童福利的企划、预算执行等。为了调查和审议有关儿童、孕妇、产妇和智力低下的儿童福利事项，设置中央儿童福利审议会和都、道、府、县儿童福利审议会。中央儿童福利审议会由厚生大臣管辖，都、道、府、县儿童福利审议会属于知事管辖;市、镇、村儿童福利审议会属于市长、镇长、村长管辖。儿童福利审议会可答复咨询，或向有关行政机关呈报意见。日本儿童福利法明确规定了都、道、府、县（知事）、市、镇、村（长）职责范围。都、道、府、县必须设置儿童商谈所，是专门负责儿童福利的第一线行政机关，负责对儿童福利事项进行咨询、辅导、服务。都、道、府、县指定市、中核市以及其他政令规定的市或者特别区为了保障和增进所辖区居民的健康而设置的第一级行政机关。保健所在儿童福利、母子保健以及身体障碍儿童福利方面发挥重要的作用。市、镇、村设有福利事务所，其职责是尽力掌握有关儿童、孕妇与产妇福利方面所需要的实际情况，就有关儿童、孕妇与产妇事项，根据商谈，进行必要的调查并进行个别或集体指导以及附属于这些工作的业务工作。