创新乡镇行政管理机制促进新农村建设
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2009.
465农业
·农村
·农民
引言
《中共中央
、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见
》于2006
年初颁布以来
，围绕
“生产发展
、生活富裕
、乡风文明
、村容整洁
、管理民
主
”的新农村建设宗旨
，全面推进社会主义新农村建设工作已实施两年
，
取得的成效是明显的
，表现为全社会关注
“三农
”问题的意识明显增强
、农
民收入逐步提高
、村容村貌得到改善
、各种农业生产经营模式不断创新
、
人民的综合素质逐步得到提高
。但同时也必须看到
，由于种种原因
，要全
面实现我国新农村建设的宏伟目标
，还有很多工作要做
。为使新农村建设
工作能有效地进行
，有必要对各种影响因素做客观的分析
。在众多影响因
素中
，乡镇行政管理是关键的因素之一
。然而
，从最近我们对农村乡镇行政
管理所做的调查情况看
，仍然存在着与新农村建设不相适应的地方
，主要表
现在以下几个方面
：
第一
，乡镇党政关系没能理顺
，职责界限较模糊
。受计划经济制度下的
行政管理惯性的影响
，乡镇党委包揽一切事务
，事无巨细都由党委书记一揽
子安排布置
，而乡镇政府不能独立履行其职能
。像这样的工作模式
，目前仍
占相当大的比例
。
第二
，经济发展采取
“自上而下
”的决策方式
。仍然沿袭传统的以行政命
令方式来确定经济增长和发展目标的做法
，不太愿意花时间深入生产一线去调
查研究
，去收集群众的想法与建议
，靠文件与指标来规划生产发展目标
。
第三
，村镇两级协调性差
。多数情况下
，乡镇领导遇事需要安排时
，就通
知村干部开会布置任务
，将开会作为安排工作的一种途径
，而不是充分听取
他们的看法或意见
，致使村干部处于
“传声筒
”的尴尬境地
，工作十分被动
。
第四
，对市场持续的关注度不够
，重市场短期行为
，忽略对市场未来风
险的预测
。在社会主义市场经济条件下
，现在的乡镇干部具有一定的市场意
识
，也能结合市场制定相应的发展规划
。但问题是市场是发展的
、变化的
，今
天看来是正确的
，明天可能就是无效的
。有的乡镇规划是大手笔
，实施起来
需要若干年甚至更长时间
。这样的规划遇到市场变化就会前功尽弃
，一些工
商
（企业
）加农户的生产经营模式无疾而终就是有力的证明
。
第五
，有效的沟通机制尚未建立
。劳作是艰辛的
，市场需求是变化的
，当
农民在生产中遭遇损失时常常会有许多不满和怨气
，甚至对我们的领导严
词激烈
。这时
，一些农村行政管理干部不是耐心的协调沟通
，而是工作简单
化
，常导致矛盾激化
。
第六
，培训工作缺乏整体规划和体系
。农业科技的不断发展
、劳动力的
有效转移
，都需要对村民进行培训
。受投入的影响
，乡镇组织的农民培训不
多
，一些培训几乎是
“三下乡
”的志愿者或外来单位组织的
，这些培训功利性
强
，综合性差
，对农民长期致富作用不明显
。
上述问题产生的原因是多方面的
，其中一个主要原因是乡镇行政管理的机制僵化或不健全
。这些问题不解决
，势必会制约我国新农村建设的步伐
和质量
。为此
，本文对农村行政管理机制的创新进行一些探讨
。
一
、完善党政关系协调机制
乡镇行政管理的权责主要体现在乡镇党政领导身上
。他们之间关系协
调是决定农村行政管理效率高低的根本
。关系协调首先必须明确各自的权
责
，然后才清楚协调什么
、怎样协调
。
1.明确权责范围与边界
。根据党管党务
、政管行政
，党政职责分明的原
则
，可以对乡镇党委书记和乡
、镇长的权责做大致划分
。
2.相互关系明确
。权责的划分不是条块分割
，各干各的
，而是明确职责
，
便于集中精力管好自己该管的工作
。相互之间应形成目标一致的工作团队
，
合力领导
。相互关系是
：必须坚持在党的统一领导和指挥下
，乡镇党委书记
积极支持乡
、镇长行使权力
，把握好方向
，不能包揽一切
；而乡
、镇长应主动
坚持党委的领导和执行党委决策
，在充分行使权力时要主动向党委请示汇
报
，并摆正位置接受监督
。
3.建立有效的协调机制
。党政工作的总目标一致
，但各自的工作性质和
完成的具体目标是不同的
。所以
，在工作的执行过程中双方有必要加强协
调
。为使协调有效
，应使协调机制化
。党政关系协调机制应制度化
，可减少人
为的影响
。一是建立定期协调机制
。定期协调的内容主要包括两方面
：①有
关新农村建设的大事要定期协调
；②工作开展的阶段性协调
，可以以月
、季
度
、半年或年终为时间单位
，具体协调时间以工作性质确定
。定期协调利于
工作推进的连续性和稳定性
。二是建立随机协调机制
。环境是变化的
，工作
推进过程中难免会出现突发事件
，需要党政立即协商
，及时解决问题
，减少
损失
，利于工作健康进行
。随机协调需突破常规
，可以将问题扼杀在萌芽状
态
，是定期协调的必要补充
。
二
、建立自下而上的决策机制
决策方式一般分两种
：自上而下和自下而上
。农村行政管理的对象是村
民
，由于主客观原因
，长期以来
，农村行政决策绝大多数是采取自上而下
。在
社会主义市场经济条件下
，这种决策方式存在以下弊端
：
一是与实际出入较大
。缺少村
“两委
”和村民意见的决策
，无疑是闭门造创新乡镇行政管理机制促进新农村建设
谢开勇
a，童敬党
b，王秀梅
b
(西华大学a.管理科学研究所;b.管理学院
，成都610039)
基金项目：四川省农村发展研究中心资助项目（CR0723）
作者简介：谢开勇（1959-），男，四川开江人，西华大学管理科学研究所所长、教授，研究方向：从事组织管理研究；童敬党（1982-），男，江西宜春人，王秀梅
（1976-），女，湖北鄂州人，西华大学管理学院2007级研究生，研究方向：企业战略管理。摘要
：农村行政管理直接影响着新农村建设的质量和效率
。要通过完善乡镇党镇关系协调机制和管理机制创
新
，建立自下而上的决策机制
、村镇联动机制
、市场对接机制和长效的综合的培训机制等
，以促进农村经济社会发展
。
关键词
：新农村
；建设
；行政管理
；机制
；创新
中图分类号
：文章标志码
：A文章编号
：1002-7408
（2009
）04-0065-02
乡镇党委书记权责乡
、镇长的权责
●贯彻党的方针
、路线和政策●发展目标的制定
●把握发展方向●生产经营规划
●政治思想教育●辖区建设统筹
●组织建设●工作布置安排
●宏观统筹
、总体规划审定●执行情况检查与监督
2009.
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·农村
·农民
车
，实施起来成本较高
，加大了各方的投入
。
二是推行困难
。新农村建设的主体是农民
，再完美的决策在村民不知情
或没参与的情况下推行
，一方面他们不可能准确理解决策宗旨
，执行起来有
些茫然
；另一方面由于决策是上面做的
，与自己所想所思所需关系不大
，没
有必要那么认真
，如此导致决策实施效果大打折扣
。
三是客观上弱化了农民的主体意识
。多年来
，社会上存在着一种惯性认
识
：农民是素质低的代名词
，长此以往
，被决策遗忘的他们会在更狭小的空
间中定位自己
，被动接受乃
“天理
”。为此
，农民建设新农村的主动性和积极
性就在这种决策方式中慢慢消减
，一切听从上级安排
，这对新农村建设是极
不利的
。
现代农民思维活跃
，极富创新精神
，他们有很多切合实际的新想法和主
意
，也非常愿意为自身利益的决策献计献策
，建立自下而上的决策机制不仅
切实可行
，也是现代决策管理的时代要求
。
自下而上的决策机制可分三个步骤
：第一步
，决策前深入农民中调查研究
，
充分听取意见
，对意见进行分类整理
；第二步
，形成初步决策
，主动邀请村民代
表参加讨论修订与完善
；第三步
，再次广泛征求意见
，做出最终执行决策
。
三
、建立村镇联动机制
所谓村镇联动机制
，就是村镇两级政府在建设新农村工作中
，思想统
一
、协调一致
，发挥各自的优势和作用
，形成合力
，共同行动来面对和处理相
关问题与事项
。村
“两委
”是贯彻和落实乡镇决策的执行者
，是反映村民诉求
的代言人
，是连接村民与乡镇之间的纽带
，扮演着领导者和被领导者的双重
角色
，具有不可替代的作用
。
新农村建设的中心任务是提高农民的收入
，提高收入的关键是实行
“一
村一品
”，强调特色生产与经营
。各村因地理位置
、气候
、资源状况与人员素
质等差异
，产业结构和生产发展模式是不一样的
，加之内外环境的不断变
化
，农民在生产经营过程中会遇到的各种各样的问题
。要解决好这些不同的
问题
，仅靠乡镇是不够的
，即使能解决
，时间成本和人力成本太高
，效果也未
必好
。至此
，必须建立村镇两级联动机制
，在乡镇的统一领导下
，遇事充分发
挥村级政府的作用
，相互密切配合
，共同行动
，会大大提高工作的效率与质
量
。建立村镇联动机制应做到
：
1.充分认识到村镇联动机制的价值
。联动乃共同配合与行动
，它既有助
于密切村镇的联系
，增加双方的信任度
，保障工作的顺利推进
；同时又能调
动村级政府的工作积极性和主动性
，在一定程度上减轻双方工作量
，提高工
作效率
。
2.明确各自责任
。联动机制必须以明确联动各方的责任为基础
，若是缺
乏责任的联动
，在处理问题时
，形式上大家都在动
，其行动是忙乱的
、无序
是
，遇到责任谁都不承担
，联动机制也成了摆设
。
3.构架有效的联动方式
。当有工作需要开展
、遇到问题需要解决时
，采
取什么方式就显得很有必要
。联动机制应针对不同的工作性质
，规定相应的
联动渠道
、方式方法
、措施选择
、运作模式等
。这样
，联动工作才有序
、高效
。
四
、建立市场对接机制
新农村建设是在社会主义市场经济体制下提出来的
，其实施自然会受
到市场环境的制约
。市场有自身的运行规律和特点
，政府可以调控市场
，但
不能替代市场的作用
。所以
，农村行政管理一方面要坚决贯彻党的方针政
策
，把握好发展方向
；另一方面还要遵循市场规律
，用市场准则来指导所辖
区域的经济建设与生产发展
。为保障农村生产与经营能随时适应市场需求
，
必须建立与市场的对接机制
。市场对接机制内容包括
：
1.市场信息对接
。当今社会
，谁占有信息越丰富
、越准确
，谁就能取得发
展的主动权
。乡镇要高度重视并抓好这项工作
。一是设立专门的信息管理岗
位或机构来从事该项工作
，落实责任
，制定相应的激励与约束制度
，以保证
该项工作能真正地开展起来
。二是要注意信息的收集
。包括两方面
：采集本区域生产经营等信息
；收集外部市场与本区域产业发展相关的信息
。两方面
信息进行比较
，才能形成对接
。三是对获取的信息进行筛选
、归类与整理
，形
成信息分析报告
，为乡镇领导决策提供科学的依据
。四是动态地更新信息
。
市场是变化的
，要密切跟踪市场
，将新信息随时补充进信息系统中
，以此提
升信息的有用性
。
2.市场人才对接
。经济发展离不开人才
。乡镇要对本区域的人才结构
、
分布
、类别等情况清楚
，并根据发展规划明白缺什么样的人才
、需要什么人
才
、市场能提供什么样的人才
、从何地获取等
。一旦需要就能及时满足
，否则
就会陷入无米之炊
，工作陷入被动
，严重妨碍新农村建设步伐
。
3.科技对接
。乡镇行政管理工作要随时关注科技的发展
，对需要的科学
技术要及时引进并尽快转化为生产力
。当然
，科学技术的前期投入可能较
高
，有的乡镇领导可能会就此打住
，问题是使用科学技术发展有希望
，拒绝
它会使发展越来越萎缩
，甚至死路一条
。
五
、建立长效的
、综合的培训机制
为满足国家经济发展和产业结构调整的需要
，土地的经济价值得到了
前所未有的提高
，农民的土地资源在逐步减少
，在这种情况下
，农民致富的
渠道由原来的单一依靠土地转为种
、养殖和外出务工多种渠道
。要在有限的
土地资源上种
、养殖致富
，就必须依靠科技
，需要农民具备相应的技术和技
能
，而现在农民在这方面的素质普遍较低
。据我们进行的一次调查统计
，自
推行新农村建设以来
，农民年人均收入增加100-200元
，其中国家的惠农政
策
（农业税费免除
、农业直补
）占了大部分
。另外
，受知识与技能的制约
，农民
外出务工主要从事体力劳动
，收入也很低
，甚至有的人因没有一技之长
，出
去很长时间找不到事干
，空手而归
。可行的办法之一就是对农民进行知识技
能培训
，使其掌握一两门致富本领
