第十章计划法律制度
一、计划与计划法概述
1．计划概述
（1）计划的概念
计划是指人们在行动以前预先进行的设计、规划或筹划，包括未来行动的具体内容和实施步骤等。
（2）国家计划的概念及其特征
①国家计划的概念
由国家制定并负责实施的，有关国民经济、科学技术和社会发展项目的未来的综合的行动部署方案，称为国家计划。
②国家计划的特征
a．针对性；b．事前性；c．综合性；d．法定性；e．组织性。
③国家计划的分类
a．根据计划的期限，可分为长期计划、中期计划和短期计划；
b．根据计划实施的范围，可分为中央计划、地方计划（省级、县级等）、基层计划；
c．根据计划的保证手段和效力，可划分为指令性计划和指导性计划；
d．根据计划的经济、社会内容，可分为社会总产品计划、国民收入计划、工业生产计划、农业生产计划、第三产业计划、固定资产投资计划、交通运输和邮电计划、科学技术发展计划、教育计划、环境保护计划、城乡居民收入和消费水平计划、人口计划等形式。
（4）国家计划的功能
①预测引导功能，即国家计划不但预测了未来的发展方向，而且引导市场主体遵从并行
动；
②政策协调功能，即在实现国家计划目标的过程中，可以协调各个方面的政策，以实现计划目标；
③宏观调控功能，即通过预测引导和政策协调功能，实现对经济和社会发展的主要方面的宏观调控。
2．计划法概述
（1）计划法的概念及其立法状况
①计划法的概念
计划法是确认国家宏观经济管理机关、社会经济主体和其他单位在计划管理体系中的法律地位，并调整它们之间在制定和实施国民经济和社会发展计划过程中发生的社会关系的法律规范的总称，即调整计划关系的法律规范的总称。
②计划法的立法状况
新中国成立以来，由于我们长期实行计划经济体制，虽然过去颁布了一些有关调整计划关系的法规、规章等规范性文件，但计划立法工作却一直十分薄弱。时至今日，始终缺乏一部由最高权力机关通过的综合统一的《计划法》。
（2）计划法的特征
①计划法兼具实体法和程序法的双重属性；
②计划法具有显著的政策性。
（3）计划法的理念和基本原则
①计划法的理念
计划法的理念是“以人为本”。
②计划法的基本原则
a．遵循市场经济客观规律原则；
b．综合、平衡和协调原则；
c．兼顾国家、集体和个人三者利益原则；
d．坚持规划先导原则。
（4）计划法的法律渊源
目前，计划法在法律渊源上主要表现为部委规章。
（5）计划法的地位和作用
①计划法的地位
计划作为一种国家宏观调控手段，与市场的基础调节协调配合发挥作用，体现着市场经济运行的方向和目标，因此，国家必然要把计划加以法律化，并以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的法律基础。
②计划法的作用
a．计划法规范政府的计划行为，防止和克服计划过程中的政府失灵现象；
b．通过对计划主体权限的设定，限制政府在计划过程中的成本扩张倾向；
c．通过计划程序的法定化，制约政府内的腐败行为。
二、外国的计划法律制度
1．法国的计划法律制度
（1）法国计划制度的发展历程
①法国是第二次世界大战后，在西方国家中计划立法时间最早、历时最长、最具特色而且经济计划理论也最为完备的发达国家。
②法国自1947年开始制定实施了一系列中长期计划。
③从1976年开始，法国开始进入计划危机阶段，出现了“计划失灵”现象。
④1982年颁布的《计划化改革法》提出了计划立法的改革方案，旨在使计划立法工作民主化、合同化和分权化。
（2）法国的计划体制及其改革
①专门计划机构
法国的宏观经济计划包括国家计划和地区计划。以国家计划为例，法国的国家计划由政府领导下的专门计划机构制定，按照职能不同可以将这些机构分为以下五种：a．决策机构；
b．规划机构；
c．协调机构；
d．咨询机构，包括经济和社会委员会以及国家计划化委员会；
e．审议机构，即议会，国民议会和参议院从计划制定的最初阶段到最后阶段都要进行审议干预，计划的初步方针报告和计划草案都必须提交议会审议批准。
②计划体制改革
a．改变计划的编制方法，广泛吸收社会各界代表参加计划的编制工作，完善直接对话制度和民主协商制度，增强计划的民主基础，从而保证计划所需信息的充分性；
b．改变计划的形式和内容，着重战略性描述，不再规定宏观经济的总量指标，只有前景预测和战略目标，仅选择少数具有战略意义的领域作为优先行动项目，进一步增强计划的灵活性和可操作性；
c．加强计划的民主监督，防止计划实施过程中的“寻租”行为；
d．推行计划合同制度，一方面保障微观经济的积极性和自由度，另一方面确保宏观经济目标的实现，保证中央计划的落实，从而使间接调控的色彩更加明显。
（3）法国的计划程序制度
①制定程序
在决策机构的领导下，由规划机构特别是计划总署组织和推动，协调机构草拟计划方针和草案，征求咨询机构意见后，再由审议机构审议批准而成为国家正式计划，予以公布实施。
②参与实施的机构
a．干预机构，主要从行政上负责实施计划的组织、协调和监督工作，政府总理以及政府各部处于实施计划的最高层，起领导和组织作用；
b．实施机构，主要侧重于提供各种资金支持，从财政上保证计划的实施和目标的实现，这类机构中最重要的是国家预算机关与经济和社会发展基金等。
③实施方式
a．通过公共开支实现对公共行政机构的消费和投资的直接影响；
b．通过向企业提供财政鼓励和向直接参与国家计划制订的企业提供信息，实现对企业的生产和投资有选择的间接影响；
c．通过各种迂回方法如税收、价格等实现对所有企业的生产和投资普遍的间接影响；
d．通过收入政策、社会征收和社会转移支付方法、储蓄政策以及住房政策等实现对家庭收入、投资和储蓄的普遍的间接影响。
2．德国的计划法律制度
（1）德国计划制度的发展历程
①第二次世界大战后德国实行的是“社会市场经济体制”。
②1966—1967年的经济危机发生之前，德国对经济实行宏观调控和干预的各种形式中唯独没有的就是国家经济计划。
③从1967年开始，国家经济计划的作用开始受到重视，为此德国制定了《经济稳定与增长促进法》。
（2）德国计划的内容与形式
①德国计划的内容
德国的经济计划是在社会市场经济的原则范围内对国民经济进行的一种总量调节，其计划的内容只限于为宏观经济发展提出为数不多的几项综合性指标，如国民生产总值、就业、物价等，对微观经济单位没有约束力，只具有指明方向、提供参考、作为建议的纲领性质。
②德国计划的形式
从计划的形式看，德国的国家经济计划按时间分为中期计划和短期计划两种；按内容范围则分为财政五年计划、总体经济规划、各项政策的循环式总体计划以及一次性经济计划四种。以短期计划为例，德国计划的编制大体分为以下阶段：
a．广泛收集信息，听取专家意见；
b．编制并修改经济计划；
c．提交有关经济计划的报告。
3．日本的计划法律制度
（1）日本计划制度的发展历程
①早在第二次世界大战前和第二次世界大战期间，日本就曾制定过《扩充生产力计划》和《物资动员计划》。
②战后，日本实行“政府主导型市场经济体制”。
③日本从1956年开始正式实行“经济自主五年计划”。
④日本战后的经济计划以1955年为界可以划分为两个时期，前一时期是经济稳定化时期，后一时期经济计划开始向指导性计划转变。
⑤1976年，日本政府发表了《产业结构长期设想》，强调有计划地降低重化工业的增长速度，有步骤地引导一些产业部门向知识密集型产业转移。