以信息化引领无锡国土资源档案管理现代化

ARCHIVES&CONSTRUCTION档案建设与2017.1栏目主持：叶明虎

田红保刘爱萍（无锡市国土资源信息中心，江苏无锡，214023）近年来，无锡市国土资源局高举“以信息化引领无锡国土资源档案管理现代化”旗帜，紧密结合国土资源工作改革和发展的新要求，紧抓基础建设不放松，扎实推进档案信息化各项工作，助力无锡国土资源档案事业步入跨越式发展的快车道，仅用了3年的时间便实现了档案管理江苏省五星级、5A级单位的双达标，成为无锡市首个同时获此两项殊荣的市级机关。一、结合国土实际，谋划信息化管理新思路国土资源档案是国土资源管理工作各环节产生的具有保存和参考价值的各类资料，与其他行业的档案相比，国土资源档案的产生、整理、归档、利用都具有自身的特点。1.档案产生量大。国土资源档案包含批、供、用、补、查、登以及综合事务等各方面，档案产生量大。2015年无锡市区国土资源系统新增加各类档案3.2万卷。每年巨大的档案新增量意味着巨大的档案整理归档工作量和大额的相关经费支出。2.档案的系统性强。国土资源档案和国土资源行政审批过程息息相关，以一个建设项目为例，从建设用地预审开始，农转用征收、土地供应、不动产登记整个过程都产生档案，这些档案上下关联，自成体系，需要系统整理归档，以避免管理和查阅不便。3.区域内档案管理分散。在一个地级市范围内，县级政府或国土部门在部分业务上具有相对独立的审批权，各区（县）级国土部门和乡镇国土所办公地点分散，在日常工作中都产生档案，导致了全国多数地区在地级市范围内国土资源档案分散管理。4.档案的使用面广。国土资源档案对内广泛应用于各业务处室的各项业务，对外应用于广大群众、公、检、法以及各行政机关单位。无锡市区2015年国土资源档案查询使用量为2.2万卷，档案的使用率非常高。鉴于国土资源档案的特点及其重要性，无锡市国土局多年来坚持以科学发展观为统领，以信息化为主抓手，谋划档案管理新思路，优先考虑基础建设，突出技术创新、聚焦便民服务主题，采取了一系列行之有效的方法，确保了档案工作与国土资源管理水平相匹配。二、强化基础建设，建立高效管理服务体系档案信息化基础建设工作量大、标准化要求高，向来是档案管理工作的重心，对夯实业务基础、提高现代化管理水平具有十分重要的意义。1.基础数据丰富翔实。数据资源是档案服务利用的基础，也是无锡国土资源档案事业健康发展的不竭源泉。正是充分认识到这一点，无锡市国土局在保障数据安全的前提下，对档案资源进行有效整合，建成了多个专题档案数据库。一是开展存量数字化，确保库藏档案高效利用。在“全面数字化”战略的指引下，无锡市国土局于2008年开始大规模地开展传统载体档案数字化工作，2011年已完成库藏永久、长期（或30年）纸质档案全部数字化目标。截至2016年12月，共完成数字化成果848328卷、12653件，涵盖文书、业务、照片、声像及其他重要档案等共计十大类不同传统载体档案，电子档案利用量以2015年为例，全年市局共实现在线查阅19645卷。二是抓好档苑风景·无锡ArchivalScenery·Wuxi

以信息化引领无锡国土资源档案管理现代化无锡市国土局档案窗口优质服务获赞誉，图为群众赠锦旗

77ARCHIVES&CONSTRUCTION档案建设与2017.1栏目主持：叶明虎增量电子化，确保原生电子文件及时归档。抓住“四全”服务平台“全业务网上办理”的契机，无锡市国土局部署开展全业务档案电子归档课题研究，通过设计电子文件归档接口，将OA系统及各业务系统的电子文件推送至档案管理系统，实现档案信息资源的齐全完整、标准规范，避免新形成的电子文件散失无存。2.安全体系坚固可靠。国土资源档案涉及千家万户，档案信息安全十分重要，无锡市国土局采取多项举措，全面提升档案室的抗风险能力。一是现代化库房为实体档案提供最佳保存环境。在做好传统库房“三分开”和“八防”要求的基础上，2015年8月，无锡市国土局以现代化管理的库房为目标，对档案库房升级改造。通过选用智能控制器、红外探测器、传感器等现代化设备，实现了对库房温湿度、除菌、安全报警等系统的智能化控制，使库房安全保护工作实现传统的被动人工管理向现代的智能化、人性化管理的历史性跨越。二是信息化手段为数据库资源的安全存储和运行保驾护航。依托国土资源主干网开展档案业务，实行档案业务网络与互联网物理隔离，使用专用服务器，配备专业杀毒软件，确保网络安全；建立完善的日志系统，对用户在系统上执行的搜索、阅看、打印、下载等所有操作痕迹自动全程记录，用于监控和备查；建立全员网络系统准入机制，对用户持有的U盘、移动硬盘、笔记本电脑、打印机等设备进行实名注册登记，确保每一台联网设备均为注册认可的，未经注册的设备无法接入内网；对电子档案定期进行可靠的数据备份，并实施脱机、异地、异质保存。3.机房建设高效稳定。机房的现代化程度和管理水平直接关系着档案资源开发利用的深度和广度，无锡市国土局以电子政务建设为契机，最大限度地对信息化资源进行配置，保障中心机房的高效、稳定运转。一是完成数据容灾备份系统建设。2016年5月，无锡市国土局通过添置存储和备份设备，与原有设备资源集成，进一步完善了当前档案系统数据的备份策略。二是实现服务器实时集群。安装70T的高速存储，利用负载均衡设备和虚拟化技术构建了“核心虚拟化池”，避免因单个服务器硬件发生故障导致业务中断的风险，最大限度地保障系统运行安全顺畅。三是构建双链路运行的系统共享网络。在局域网的基础上，搭建逻辑隔离的国土资源系统主干网，实现市局——市（县）局、分局——乡镇国土所三级联网的内部网络。该网络采用不同品牌一主一备双链路运行模式，当一条网络出现故障时，可以迅速切换至另一条，全力保障网络畅通，提升软件运行速度。档案信息化基础建设的科学开展，积累了丰富的成果，为无锡国土档案事业的健康发展奠定了根基。三、突出技术创新，实现全业务在线归档随着国土资源全业务网上办理模式的运行，业务审批行为逐渐由传统的纸质材料传递向电子文件网上流转过渡，这一转变决定了在系统中形成的签名和审批意见等行政行为均需以电子元数据形式予以记录，且成为原始的电子档案进行归档保存。传统的归档方式不仅无法满足大量现行电子文件归档的需要，同时存在归档效率低、工作量大、重复数字化扫描、缺漏卷现象时有发生等弊端，严重影响了无锡国土档案的管理水平。为破解这一难题，无锡市国土局解放思想、大胆创新，完成了国土资源全业务档案在线归档的技术探索和实践。在国土资源各类行政审批和综合事务办理全面在线运行的基础上，在确保审批或者办理各环节电子签名合法有效、电子数据不可能篡改的前提下，将在线审批或者办理过程中形成的各类有保存价值的电子材料，以一定的形式封装保存至档案信息系统。1.开展全员CA认证，确保数据合法、权责清晰。电子数据在线归档的基本前提是必须确保审批过程真实，每个审批节点的人员身份确定，每个审批节点形成的数据不可篡改，审批以后无法抵赖。为解决这个基础性问题，无锡市国土局在系统设计时引入全员CA认证系统，向电子政务证书认证部门申请公务员数字证书（包含姓名、身份证号等完整个人信息），将证书存储在经保密部门认证的安全USBKEY中，安全USBKEY能防止证书的私钥被导出，保障证书安全。在业务系统中的每一个审批环节均调取CA进行认证，确保产生数据的合法性、可靠性和不可抵赖性。2.实施多级校验分步归档，维护数据真实、结构完整。由于整个审批过程均是在信息平台中完成，因此电子元数据必然是最原始的档案，电子元数据归档是整个在线归档系统中最关键的部分。为加强对审批过程、上传附件材料、节点先后顺序等真实审批行为产生的电子元数据的有效监管和控制，无锡市国土局采用多级校验分步归档的方法，切实维护数据的真档苑风景·无锡ArchivalScenery·Wuxi

78ARCHIVES&CONSTRUCTION档案建设与2017.1实、完整、有效。在业务系统审批的每个环节进行CA认证的同时，将本环节产生的CA认证信息、电子文件及电子元数据封装打包，一并发送至档案管理系统保存；在下一个环节的审批行为开始前，系统首先将业务系统上个环节产生的元数据、电子文件与上个环节保存至档案系统中的元数据、电子文件进行比对，如果两个数据一致，则可以执行审批操作，否则系统提示数据被篡改，无法继续。每个审批环节都进行数据的第三方校验（档案管理系统），有效确保整个审批流程数据顺序清晰、结构完整、材料不被更改。国土资源全业务在线归档理念的提出，打破了现有的以OA在线归档为主的电子归档局面，把规范化管理的触角延伸到归档前的电子文件的形成过程，依靠文件规范与数据校验的约束，对其从产生、审批到流转完毕整个工作流程实施全程监控管理，真正做到确保电子文件的生命周期连续完整，使无锡市国土局归档案卷的质量得到大幅度提升。同时，每宗案卷只需要在审批过程中进行一次扫描上传，档案的整理、立卷、编目等工作也由人工操作交由计算机系统自动匹配、生成，既节约了行政成本，又提高了工作效率。四、聚焦便民服务，打通服务群众的“最后一公里”国土资源管理工作开展30年间，机构调整、行政区划调整等情况普遍，很多县、区及乡镇国土所档案历经多次移交，档案存放地不详，即使明确档案存放地，也只能在指定窗口查阅档案，给群众查档带来了极大不便。面向“主战场”，无锡国土局积极探索提升档案服务水平和服务能力的新方法，以“始于群众需求、终于群众满意”为宗旨，成功构建了国土资源档案管理云查询体系。1.大平台，构筑资源共享新格局。以依法、公开、便捷、高效地提供国土资源档案服务为目标，无锡国土局引入“云计算”技术，采用“数据物理分布、服务逻辑集成”的模式，将分散在各属地产生、归档并保存电子档案数据库集合，创造性地将档案著录和影像数据按目录存储于“可堆积数据库云”，对各全宗内的目录号进行独立备份和堆积，实现后台数据库的整体运行和单目录号的数据库备份与恢复，形成了面向社会团体、人民群众和政府各级部门的“共享中心”。2.优服务，提升便民服务新高度。在跨部门大联网的数据云端管理基础上，实现用户就近在全市任意一个国土服务大厅或窗口均可依法申请查询、阅看城区范围内的市局、各分局、各国土所的国土资源档案信息及全文电子档案。用户通过云平台向其他档案室提出申请，平台通过智慧操作系统进行处理，将其发送至相应的档案室；接收到申请的档案室对查询信息进行审核，将可以提供的档案在平台上推送出去，提供利用服务。3.高标准，细化服务行为新规范。为适应“全区域便民”的需要，提高国土资源窗口服务水平，2015年4月，无锡市国土局在全国国土系统率先发布公共服务标准——《国土“四全”服务窗口公共服务规范》，9月发布《国土“四全”服务标准化实务手册》，两个标准均将档案查询服务纳入无锡市国土局“四全”服务标准体系，对服务流程、申报材料、审查要求、岗位职责进行规范化管理，要求市区41个国土资源窗口必须对外提供标准化的档案查询服务。4.广覆盖，搭建政务互联新通道。在国土档案的使用群体中，税务、银行、法院、拆迁办等公共部门占了较大的比例，为满足政府各部门对国土档案的利用需求，无锡国土局研发了智慧国土共享平台，将云平台集成的数据成果通过政务内网提供给各委、办、局查询使用。各委、办、局只需登录智慧国土网站，采用CA认证方式在线提出申请，待被申请的档案室审核通过，便可在办公室享受到实时在线阅看、打印国土电子档案等服务。云查询体系的建立，彻底打破服务区域限制，改变了原有档案资料分布混乱的状况，为群众提供了“一站式”的查档服务，解决了服务群众的“最后一公里”问题，为政府各部门提供了“足不出户”的便捷体验，使无锡国土局档案便民服务水平实现了跨越式的提升。系统于2013年11月投入试运行，截至2016年11月，市区共实现异地查档8575卷，在夯实“四全”服务模式基础、推进行政审批制度改革中产生了积极的社会效应。经过几年的探索和实践，无锡市国土局以信息化技术为支撑，创新思维、勇于担当，找准档案服务民生、服务社会的切入点，在“理念”上求突破，在“落实”上下功夫，建成了独具无锡国土特色的档案管理模式，取得了较好的成效。科技变革日新月异，信息化发展永无止境，无锡国土档案工作者们将继续秉承敏思、笃行、担当的“无锡国土精神”，适应新形势、找准新定位、着眼新目标、落实新举措，以信息化引领无锡国土档案事业迈上新台阶，为促进经济社会持续健康发展再创佳绩。栏目主持：叶明虎档苑风景·无锡ArchivalScenery·Wuxi