H市城区中小学校管理现状调查与分析

H市城区中小学校管理现状调查与分析

随着我国经济和社会的不断发展，教育事业的发展也遇到了前所未有的机遇和挑战。针对这些机遇和挑战，我国进行了一系列的教育改革，而“教育管理体制的改革一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。由于教育本身的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革；而教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系”。[1] 那么，基础教育管理体制究竟存在哪些问题？笔者随机选取了H市城区的29所中小学的教师、学生和学生家长进行了问卷调查。调查问卷采用半结构式，含单项、多项选择题和主观问答题，共发放问卷1800份（各600份），回收587份学生问卷、529份家长问卷和583份教师问卷，回收率94.39%，有效率93.33%。问卷数据运用SPSS17.0进行分析。本文针对调查结果揭示的H市城区中小学校教育管理体制的现状进行分析，并提出了优化H市中小学校管理体制的几点策略。

一、H市城区中小学校管理体制存在的问题审视

目前，H市基础教育管理体制存在着教育管理主体过于繁杂、学校办学缺乏有效的监督和管理，以及城区基础教育布局不合理等方面的问题，这些问题的长期存在将影响着城区中小学教育事业的健康发展。具体有以下几点。

1．学校管理主体繁杂

城区中小学校管理主体繁杂，主要体现在H市城区中小学校管理往往分属于市教育局、区教育局和街道办等不同级别的政府部门。由于各级主管部门经济实力存在着差异，使得同一城区的中小学校出现发展不平衡、同工不同酬等问题。同一个城市的教师，同样的职称，同样的教学业绩，但教师工资、福利的差别很大。笔者对H市的500名教师进行了问卷调查，结果发现，月工资在3000元以下的教师占调查总数的58.4%；对工资现状极不满意的占32.9%、不满意的占55.7%。可见，教师收入的巨大差异必然会造成部分教师不满，进而也会影响到他们的工作积极性。另外，由于各级政府财政状况的不同，他们用于所属学校的建设或办学经费自然会有差别，这也导致分属于不同管理主体的学校办学条件的差别，从而造成校际间的不平衡，从而影响适龄学生公平享受优质的教育资源。而“教育分配是一种再分配，公正是其合法性前提”。[2] 这种不称心、不平衡和不公平自然影响教育资源分配的公正性。

２．缺乏有效监督与管理

从办学体制上来看，H市区存在着公办、民办、公办民助、厂矿办学等几种

办学体制。多样化的办学体制是我国教育管理权限下放的产物，有利于吸引更多的社会资源和社会力量参与和支持办学。“针对义务教育阶段民办学校面临的困境，需要办学者在办学过程中注重内涵建设，走特色发展之路，同时需要政府加大公共财政扶持的力度。”[3] 笔者在调研过程中发现，由于缺乏有效的监督和管理，部分学校打着私立的旗号行公立之实，学校占用公共的教育资源，教师拿着市财政的工资，却还向义务教育阶段的孩子们收着高昂的学费。有教师坦言，“有些私立幼儿园为了争夺生源，获得家长的认可，便违背幼儿的学习规律，进行盲目的超前教育，对幼儿的健康成长有着极为不利的影响”。这种金钱与道德的较量在H市的基础教育阶段存在着并有愈演愈烈之势。

3．城区学校布局不合理

H市城区中小学布局不合理，主要体现在老城区学校密度过大、校际间办学规模悬殊、优质教育资源布局存在较大区域差异等几个方面。从学校布局来看，H市老城区学校最为密集，以H市市委、市政府为中心的1平方公里的范围内就有14所学校，其中，高中3所、初中2所、小学6所、幼儿园3所。但在H市城区的另外三个街道办事处受办学条件和水平的制约，学生总数分别只占总人口的4.81%、4.34%、3.44%，远低于全市区7.64%的平均水平。此外，老城区也集中了大部分优质教育资源，吸引了大部分的生源，而新城区，优质教育资源相对匮乏，生源流失现象严重。此外，学校布局与优质资源分配的区域差异直接滋生“择校”问题。这样一来，很多学生舍近求远，去到办学质量较好的学校就读，而很多薄弱学校就招不到足够的生源，这就使得市区大班额和小班额现象都很突出，同时也对老城区道路交通和学生安全带来了很多不利的影响。

二、H市城区中学校管理体制问题的归因分析

造成H市城区中小学校管理体制问题的原因是多方面的。具体来讲有以下几方面。

1．历史形成的教育格局

在H市的教育发展历程中，老城区是H市的政治文化中心。由于中心的凝聚力和吸引力就有大量的资源向此集聚，必然带来了人口的大量聚集，同时因为其特殊的政治地位，势必会吸引优质的教育资源聚集于此，这也就可以解释小范围内会聚集那么多的优秀学校的原因。同时，人们都希望自己的孩子能够接受到尽可能好的教育，于是条件稍好的家庭便会通过一定的渠道把孩子送到优质的学校读书，而不选择离家近的学校就读，这样就造成了优质的学校学生数量庞大，大班额现象突出；而相对薄弱的学校则小班额现象突出。例如，市实验小学在校学生3176人，教职工150余人，而旁边的区第二实验小学仅有在校学生435人，教职工51人。这两所学校的明显对比，恰恰反映了教育资源分配的极端不平衡。

2．城区教育管理体制改革滞后

“教育是今天，更是明天。当前是长远发展的基础，长远是当前发展的继续。推动教育事业改革和发展是一项长期而艰巨的任务，必须坚持处理好当前与长远的利益。”[4] 就教育的发展来看，只有与社会经济的发展相适应才能更好地发挥教育事业对社会的推动作用。从H市来看，一方面，由于教育管理体制的改革滞后于经济发展步伐，教育主管部门不能及时调整教育工作重心，优化教育资源配置，造成了教育资源分配的不均，同时也造成了城市新区教育发展水平的滞后。另一方面，由于H市城区教育管理体制改革的落后，教育主管部门不能较全面地把握各类学校的办学情况，使得他们在学校办学的监督和管理方面存在着较大的不足，例如出现城区私立幼儿园大量涌现的现象。

3．城区基础教育投入不足

之所以会产生校际之间差距扩大、教师同工不同酬以及择校风日益严重等问题，归根结底就在于教育资源配置不够合理，城区基础教育投入不足。“教育发展是提高教育公平程度的基础，但是教育公平程度却不一定能够随教育发展同步得到改善。……经费投入是教育发展的前提，也是实现教育公平的基础。”[5] 由于各级政府的财政状况不同，各级财政对教育的投入也是不同的。2009年，H市完成生产总值730.7亿元，全市财政预算内教育经费投入32.3亿元。而同年H市某区生产总值为48.68亿元，全口径财政收入仅为43385万元。教育投入相对较少的一级政府所属的学校以及在其财政编制内的教师就处在了一个相对弱势的地位，校际差距的不断扩大，教师同工不同酬，基础教育发展总体水平不高，教育投入不足必然导致优势教育资源分配不均。

三、H市城区中小学校管理体制优化策略

为了优化H市中小学校管理体制，需要确立城区一体的管理理念，完善和落实学校的校长负责制，打造城市教育品牌，切实优化教育管理体制，促进H市基础教育健康可持续发展。

1．确立“城区学校”概念，实现“城区一体化”

城区学校的概念是针对城区学校管理主体过于繁杂的问题而提出的，其内涵就是把城区的基础教育阶段的学校统一为城区学校，实现“城区一体化”。首先，要根据城区各级教育主管部门财政状况的具体情况，把基础教育阶段的学校分层管理。即区教育局分管初中、小学这一教育经费投入较少的层次，负责学校办学经费的拨付和教师工资的发放。市教育局则在统筹整个城区学校办学的前提下，分管高中这一教育经费投入较高的层次，负责学校办学经费的拨付。这样一来，

既能保障各个层次学校办学经费的投入，又可以使得各教育主管部门权责清晰。其次，将城区中小学校教师统一划归由市财政编制，同工同酬，可以促进优秀教师校际间的有序流动，以保障薄弱学校的办学质量，提升教师们的专业水平。经费的来源，可以由城区各级教育主管部门根据其所辖的学校层次和教师数量，按比例支付教育经费到市教育局，而市财政再统一发放给教师。这样既保证了同一个城区不同中小学校之间的平等，也确保了城区中小学校教师之间的公平。总之，只有真正确立城区学校的概念，真正实现管理主体的城区一体，才能具备城区中小学校布局规划调整的根本前提，才能从根本上确保校际间的平衡发展，确保教师的平等，进而保持教育的持续繁荣。

2．落实校长负责制，提升校长管理水平

作为一校之长，校长自然有他对于学校发展的理解和认识，有着自己的教育哲学。“传统上将校长的职责定位为贯彻上级的方针政策，组织好学校内部的教育教学工作，也就是说，学校管理者的工作主要面向内部进行管理。”[6] 在新时期下，校长的职责不仅仅是向内管理，而且还要向外展望。为此，政府要把更多的权力下放到学校，提高学校的办学自主性。在确立城区学校概念的基础上，充分贯彻落实校长负责制，把教育管理的权力给予学校，不仅可以充分调动学校的办学积极性和灵活性，而且还可以充分发挥校长的领导才能，如果我们能够辅之以科学严格的监督机制，那么学校发展的力量自会源源不断，学校发展的活力自会通过与社会的对接而不断增长。此外，中小学校校长一是要做教育方面的研究者，利用得天独厚的实践优势来分析教育问题，解读教育现象，认清教育规律，促生教育成果；二是要做教育方面的学者，要肯钻研、坐得住、放得下，即肯钻研教育实践，坐得住学校办学的冷板凳，放得下功利之心；三是要做教育家，要敢于探索、敢于创新，要使办学上水平，使学校办得有内涵。

3．加大教育投入，化解供需矛盾

“办教育需要一定的人力和物力，办多少学校，能吸收多少人受教育，学习多长的时间，必须有一定的物质条件作保证。”[7] H市城区存在的校际之间差距过大，教师同工不同酬和择校现象严重等问题，主要原因在于教育投入不足。因此，需要加大教育投入，逐步缩小薄弱学校和先进学校之间的差距，促进教师专业水平的提升和校际之间的有序流动，并在实现校际平衡和师资水平整体提升的基础上解决择校问题，如此，困扰新老城区的一系列教育问题才可以得到较好的解决。具体来讲就是：一是要加大对城区中小学校的总体投入，使得城区教育发展规划的贯彻实施有一个较好的保障，才能真正落实教育的总体规划；二是要着重加大对于薄弱学校的经费投入，逐步缩小校际差距，提升学校的办学水平，从而吸引更多的学生来学校就读。

4．实行分区负责制，加强统筹兼顾

通过确立城区学校的概念，贯彻落实校长负责制，加大对教育的整体投入和对薄弱学校的重点扶持，一方面使得中小学校管理的权责更为明晰，另一方面也会逐步实现教育的均衡发展。在市政府统一领导下的城区学校，在集中和分权之