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努力实现行政法转型，积极应对公众参与带来的挑战 自上个世纪70年代以来，在全球范围内掀起的“新公共管理”改革，加之行政民主浪潮的逐步推进，使在公共行政领域的公众参与逐步成为世界性的趋势。 此外随着世界经济一体化的加强，各国家间的竞争也日益激烈，为更好的维护国家的地位，各国政府积极创造各种公众参与的机会，以此来获得更多的来自本国人民的支持；其次，信息技术的高速发展使得社会公众能够接触到的信息越来越具有多样性和开放性，迫使政府扩大公众参与途径；再者，关于共同参与制民主理论的逐步发展，也为公众参与提供了智力支持。 在以上背景（原因）下，公众参与成为了世界性的发展趋势。 本文的中心思想在于通过论述公众参与的诸多优点来体现它对于当今社会的重要性以及它作为一项制度本身所具有的缺点来引出行政法对于完善这一制度的作用，行政法的发展滞后于这一制度的发展，由此作者提出了行政法面临的挑战以及应对措施。 本文章在指出公众参与具有诸多优点的同时，亦探讨了公众参与可能带来的若干问题，并进而强调了行政法和行政法学应对公众参与趋势和现代公共行政的发展所面临的学理拓展和制度创新的使命，在该文中作者引用了其他学者的一些观点，文章脉络清晰，思想内容丰富，比较客观的分析了关于公众参与的相关知识。 首先作者阐述了公众参与式现代公共行政发展的世界趋势的三大原因，随后引出了公众参与的六个优点，概括来说，即公众参与通过为民众提供表达利益的平台，使其能更有效、直接地向行政主体表达自己的意见，通过公众参与的各种途径维护自身的切实利益，不仅缓和了两者的关系，增强了公众的主人意识，更使公众在参与过程中加强了对决策的认识和理解，从而有效地提高了政府的办事效率。此外公众参与还为公众有效行使其监督权创造了条件。以上优点都充分论证了公众参与对于现代社会的重要性，因此必须完善其各项制度。但同时公众参与仍存在许多不足之处，在本文中作者列举了四个问题，行政行为的有效性无法实现，公众参与的结果可能会侵害某些弱势群体的合法权益，使行政责任虚化和可能增加行政成本。就我的理解而言，首先，公众参与可能会被少数集团、组织所利用，以谋取私利，再者无论采取何种形式进行公众参与，决策时遵循的少数服从多数的原则也会侵害到少数人的利益，同时，公众参与会产生互推责任的现象，在这一过程中，由于作为参与者的公众不需承担法律责任，所以也会滋生公众的任意性，任意的使用这一权利，不利于社会良的性运转。最后，公众参与大大地提高了行政成本，并且，公众参与的范围越大，程度越深，其成本就越高，这一点是无法避免的。此外，我认为公众参与过程中行政主体承担了很大的风险。公众的知识水平，认知水平都具有很大的局限性，因此，公众参与也具有很大的盲目性、私利性，在很多时候，公众的选择并不一定是对的，在权衡之下行政主体未必遵循公众的建议，由此公众会为此而认为此制度形同虚设，并激化与政府的矛盾，那后果可想而知。公众参与作为一种世界性的趋势，有其巨大的作用，为了更好的发挥其积极地作用，就必须完善它的各项制度，这就需要行政法来完成。从文章中可以发现，作者认识到当今中国行政法的发展相对于公众参与来说比较滞后，随着公众参与的普及，对行政法的挑战也就随之加大。为了使公众参与最大限度的发挥其优点，行政法任重道远。作者指出公众参与在具体实践中会遇到诸多问题，比如参与主体的合理意见未能得到吸收，正当利益无法保障，这就需要行政法设立一些合理的参与程序、法律原则和制度。公众参与能否达到其预期的目的，关键在于参与机制是否完善、合理，而机制的制定则仰赖与行政法的设置。因而公众参与的有效性、运作以及积极价值的实现、防止公共权力私化都需要行政法来保障。作者认为行政法的任务就是寻找一个最佳的方案，并使之规范化、制度化，为社会公众提供充分的参与机会，并通过参与机制的科学设置，使公众在保持参与热情的同时使参与者能真正代表社会各阶层、各方面的利益。同样的公众参与对行政法学也产生了许多的挑战（1）、对行政主体理论的冲击。目前，中国的社会中介组织已经形成一定的规模，他们担当了越来越多的公共职能，自我管制的社会组织团体成为推行公共政策的组织，成为实质上的公共服务的提供者。而传统的以“行政机关”为主体的理论面临挑战。作者主张只有享有公权力的组织才能成为行政主体。（2）对行政行为的概念和特征提出挑战。在不同行政行为中，公众参与的程度有所不同，，公众意志与行政主体意志的权重也有所不同，因此就必须重新探讨行政行为的内涵和外延，而不能片面的强调行政行为的“单方意志性”。 （3）、对行政行为的效力理论提出了挑战。作者从三方面提出了解决之道，首先对行政行为进行类型划分；其次，从行政过程角度研究行政行为的效力；最后，区分对不同社会主体的法律效力。（4）对行政法上的归属提出了挑战。作者认为，法规范的归属主体之一若是以“国家权力主体的资格出现的高权主体”，那它就是公法，反之就是私法。 在阅读完文章后我发现，文章存在一些问题，第一：文章没有指出公众参与产生的实质背景，只是简单的从经济、信息技术等方面论述，而未进行深层次的探究。我认为有两个根源，首先随着社会进步，公民的权利意识不断增强，所以当涉及到公民切身利益的公共问题时，公民就更多的希望能通过一定的形式来表达自己的意见，维护自身的利益，而公众参与作为一种民主参与的机制，正好符合这一的要求；其次，传统的以政府“单方意志”为主的决策方式，与公民日益增长的权利保护意识发生了冲突，加上公民的一些切身利益受到损害，激化了政府与公民之间的矛盾，为了维护社会安定，保证社会正常发展，政府需要寻求一定途径解决这一矛盾，最有效的方法就是为公民表达意见提供途径，因此公众参与并更快的发展起来了。第二：文章的内在逻辑存在问题，比如在提到公众参与的优点时，作者认为公众参与有利于提高行政效率，但在说到公众参与的缺点时又认为公众参与在很多时候流于形式，无法真正为政府决策提供有用的信息，反而浪费了大量的时间和精力，导致行政行为的有效性无法充分实现，以及增加行政成本。我认为在这两点上，就存在矛盾。而作者没有很好说明公众参与对行政效率的影响在何种情况下会起到有利作用，在何种情况下会起到消极作用。比如，过多的大众参与虽然能在一定程度上促进行政决策的正当性，但其耗费大量行政资源，这其中的实质价值值得怀疑。其次，作者认为，公众参与利于在行政主体和公众之间达成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。我不否认公众参与增强了行政行为的合法性和可接受性，但我认为这只是为决策的顺利执行贯彻提供了一定的保证，虽然这也会在一定层面上提高行政效率，但这只是对于决策的贯彻过程中才得以体现，而不包括在这之前所做的一切准备，而在准备的过程中，所付出的是大量的时间，人力、物力和财力，那么很显然，在这一阶段，行政效率没有得到提高。归结的说，公众参与是否能提高行政效率还要综合考虑一些其他的因素，不能一概而论。第三：在文章的最后两部分，作者主要论述了公众参与对行政法及行政法学的挑战和解决措施，但 不难发现，作者对于解决措施并没有做出很好的说明，只是反复的提及行政法需完善各项制度以保证公众参与的实施，至于具体的如何完善则根本未提到，其后的对行政法学的论述也是。总的来说，这两部分太过理论化、空洞，可实践性低，对于解决实质问题没有多大帮助。 我认为公众参与作为一种民主制度，通过民主参与来保证行政程序的民主正当性，它的主要作用在于为各项政府的决策以及规则的制定提供程序上的正当性，而在政府的各项实体决策的精确度上的作用则很少。 公众参与是“公共事务管理层面”上直接民主的实践，更加关注与社会公众生活的联系，作为一种直接民主的实践，它也就自然拥有了直接民主的一切优缺点，它主要体现的是社会公平，限制也同样存在着三方面，及幅员范围、公民的均质性以及公民的参与热情。具体来说，直接民主的最理想状态要求幅员小（参与人数少）、公民均质性高、并且能持久的保持较高的参与热情，而公众参与的幅员范围广，公民均质性较差，也不能很好的保证公民持久的参与其中，这就对如何充分发挥公众参与的积极作用提出了很大的挑战，要最大限度的发挥其作用就必须解决这些问题。 同时文章中还指出与间接民主制下的公众参与不同，共同参与制民主的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，我认为，每一项决策所涉及到的人必定是很广的，它很少只涉及社会中的一小部分群体，那么如何来衡量“受到决策影响的人”这一范围，这时，我认为就需要对这些涉及到的人进行区分，分清主次要，划定他们不同的受影响程度，对于那些影响不是很大的群体，就不需要对他们的意见进行很多的考量，而应把重点放在影响较大的那一部分人，把他们的意见作为重点，进行充分研究。这样就可以较大的提高效率，并且能更加有效的解决问题。 最后，我认为公众参与这一制度在具体的实行过程中是否起到积极作用的最主要衡量标准在于：通过公众参与，行政主体是否真正掌握了公共利益的价值取向，及通过公众参与获得的结果是否真正代表的最大多数人的利益。如果公众参与所提供的价值判断是正确的，那么无论在这一程序上花费了多大的时间、人力、物力和财力，它都是有价值的，有意义的，它完成了自身所担负的使命。不可否认，公众参与会侵害少数人的利益，但相对于集体的公共利益来说，这也是有必要的。 它在很多方面还不是很完善，由于没有明确的制度要求和规定，以及缺少一些系统上的程序流程，使它常常流于形式，不能很好的发挥它的优势。但公众参与成为世界性的趋势有其必然性，它是一把双刃剑，有诸多优点，但也会带来一些不容忽视的问题。如何使其能发挥最大功效，需要多方研究，包括行政法设置科学的、规范的参与机制等。公众参与也给行政法和行政法学提出了很多挑战，如何应对这些挑战需要经过长时间的研究和完善。

行管091 孔君兰