水库移民安置问题浅析

第２３卷第４期　

２０１０年８月　湖北函授大学学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＨＵＢＥＩ　Ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　、　Ｉ．２３．ＮＯ．４　

Ａｕｇ．２０ｌ０　

水库移民安置问题浅析　

张迨，徐敏　

（武汉大学水利水电学院，湖北武汉４３００７２）　

【摘要ｌ水库移民是因新建水库而引起的较大数量的、有组织的人口迁移和社会重建活动。但是由于我国经　

济基础薄弱，国力有限，国家采用低标准的补偿政策来处理移民损失，因此也造成了水库移民行路难、饮水难、用电　

难、上学难、就医难等问题。这些都是由于我国存在重工程轻移民、重搬迁轻安置、工程投资与移民投资体制不一　致、后期扶持存在缺陷等不足所造成的。通过对印度、日本、世界银行的移民安置措施的了解，给我们的水库安置一　些建设性的启示。　

【关键词ｌ水库移民；安置；分析　【中图分类号】Ｃ９３ｌ　【文献标识码】Ａ　【文章编号１　１６７１．５９１８（２０１０）０４．００４１—０２　

ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７１．５９１８．２０１０．０４．０２０　【本刊网址】ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｂｘｂ．ｎｅｔ　

中国水资源总量十分的丰富，达２８０００亿立方米，但是由　

于中国人口众多，人均占有水资源量只有２３００立方米，仅为世　

界人均水资源量的１／４，加上水资源在时空分布上极不均衡，导　

致中国成为一个水旱灾害频繁发生的国家。为了保证社会生　

产和人民群众生活需要，我国必须建筑大坝和水库，以控制水　

旱灾害并开发利用水资源，与此同时不可避免地出现了如何处　

理大量水库移民的拆迁安置问题。　

一、中国水库移民概况　

（一）水库移民的定义　由工程建筑所引起的非自愿性移民通常称为工程移民，包　

括水利、电力、铁路、公路、机场、城建、工业、环保等工程的移　

民，水利水电工程移民是工程移民的一种。水利水电工程移民　

是因水电站、水库、河道、提防、水闸、泵站等工程建设征地与拆　

迁导致人口迁移和社会经济系统重建的总称，包括水库移民、　

河道移民、闸站移民三大类。河道移民和闸站移民规模相对较　

小，影响不大，移民处理难度较小；而水库移民因牵涉到大面积　

的淹没，库区安置容量锐减，安置移民的难度较大，影响也最　

大。我们讲的移民，是指因兴建水利水电工程而同时或分别失　

去房屋、土地以及其他生产生活资源，或生产生活资源受到工　

程建设影响，而需要补偿和重新进行生产生活安置的单位或个　

人。　

（二）我国水库移民的现状　我国书库移民数量众多，以农村移民为主体：据调查，截至　

２００４年底，全国大中型水库移民原迁人口１８００多万人，其中　

农村移民１５００多万人，占８４％：至２００８年原迁人口２５００多万　

人，其中农村移民２２００多万人，占８９％。我国水库移民类型多　

样：按照建设时期可分为１９８５年底前建成的水库移民和１９８６　

年以后建成的水库移民，各占７６％和２４％；按水库功能可分为　

水利工程移民和水电工程移民，各占６９％和３１％：按照水库管　

理隶属关系可分为中央所属部门和单位管理的水库移民和地　

方管理的水库移民，各占３４％和６１％。库区和移民安置区基　

础设施落后，生存环境恶劣，普遍存在行路难、饮水难、用电难、　

上学难、就医难等问题。与此同时库区移民的耕地匮乏，生存　

空间狭小，发展能力不足。根据对三门峡库区的调查结果，１９８９　

年库区移民人均纯收入为３６０元，而库区所在地区人均纯收人　

作者简介：张适，武汉大学水利水电学院港口海岸及治河工程专业。　为５００元，库区移民人均纯收入是所在地区人均水平的７２．　

Ｏ％；１９９６年库区移民人均纯收入为５４１元。所在地区人均为　

１５３６元，库区移民人均纯收入是所在地区人均纯收入的　

３５．Ｏ％。由以上分析数据可以看出：移民经济收入水平与当地　

经济发展的差距在逐步加大，移民经济发展速度远远落后于当　

地经济发展平均速度，也就是说库区移民出现了相对贫困问　

题，而且有越来越严重的趋势。　

二、水库移民的特点　

（一）强制性　水库移民是一种由外在强力作用而产生的移民。我国水　

库移民一般是政府行为而非市场行为，有政府动员、组织、实　

施，这样在保证工程建设进度要求的同时因政府行为带有强制　

性，与市场经济的公平、自愿、等价交换相矛盾，会产生很大的　

负面影响。　

（二　偿性　水库移民作为社会的特殊贡献群体，为我国社会主义经济　

发展作出了很大的贡献，所以对于水库移民还是有一定的补　

助。但是由于我国经济基础薄弱，国力有限，国家采用低标准　

的补偿政策来处理移民损失，移民损失不能拿按等价交换原则　

获得补偿，更不用说是按市场经济法则来进行。近期国家有加　

大对水库移民补偿的重视。　

（三）社会性　水库移民对受影响的人口所在社区的文化及社会组织结　

构产生重大的影响，甚至是解体。以人为活动为中心的移民安　

置，人的社会性决定了移民活动的社会性。移民牵涉到政治、　

经济、文化、生态环境等多方面，非常复杂。　

（四）机遇和风险同时存在　水利水电工程建设给移民带来巨大损失的同时也给移民　

带来了开发资源、发展经济、建设新居住地的机遇，有利于用符　

合社会发展的新思路去规划和建设移民区域，是人口、资源环　

境、社会、经济可持续的协调发展。但在安置过程中要受到许　

多不确定因素的影响，充满风险。　

三、水库移民中存在的不足　

（一）重工程轻移民　为了工程上马，往往低估移民安置人数和移民安置的不要　

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　湖北函授大学学报（２０１０）第２３卷第４期　

条件，用降低补偿标准来减少工程造价，致使一些库区和移民　

缺乏经济发展推动力，片面强调就近安置造成库区人口密度过　

大、人地关系紧张。　

（二）重搬迁轻安置　移民工作往往之限于征用土地和资金补助，而忽视了对移　

民重建其生活生产体系的帮助和扶持。水库淹没给移民造成　

的损失有直接的与间接的、有形的与无形的。但政府在制定补　

偿标准时，主要考虑的是那些直接的、有形的成本。水库移民　

是非自愿性移民，对移民来说，他们将要面对的是一种全新的　

生活乃至全新的生活方式，在水库移民搬迁安置过程中，受水　

库淹没影响，一些移民在失去原有实物性生产资料的同时，也　

失去许多非实物性资源，如邻里社区帮助、受雇增收、就业和创　

业机会等等。并且，他们对这些资源长期以来形成的“熟悉”和　

“适应”也被无情地剥夺，而被迫去接受和适应新的环境和事　

物。这无疑加大了他们将来的机会成本，增加了他们收入降低　

甚至是陷入贫困的风险。因而，从这一意义上说，仅对移民进　

行实物性补偿是远远不够的。　

（三）工程投资与移民投资体制不一致　

在社会主义市场经济体制下，水利水电的工程投资基本是　

按市场规则进行的，业主作为理性的投资者，总是希望降低移　

民的补偿标准来使工程投资最小，而我国的移民投资主体基本　

上是政府。国家确立的前期补偿补助的政策是一种低标准的　

移民补偿政策，这种政策很难保证移民的经济系统能得到恢　

复、移民的生活水平能得到提高。在水库移民淹没处理补偿　

中。虽然对移民被淹没实物给了一定补偿，但必须看到，一些　

财产给移民带来的长远收益可能远大于相应补偿。移民在搬　

迁期和经济恢复期必须依靠外部输入大量的资金，才能恢复被　

破坏的社会经济系统的各种功能。如果没有足够的资金对系　

统进行补偿，移民社会经济系统就会步入恶性循环的轨道，移　

民就面临陷入贫困的巨大风险。　

（四）后期扶持存在缺陷　在工程预算中虽然有后期扶持这一项，但是所占的比重相　

当的小，从而影响在建工程中先期搬迁的移民得不到及时的补　

助扶持，让他们失去了最佳的生产生活扶持期。因为工程建设　

周期较长，后期扶持政策是在工程投产后才开始的，从而导致　

在建库区前期搬出去的移民失去了从搬迁到工程竣工投产、后　

期扶持政策得到落实这一期间的生活扶持，然而这一阶段恰恰　

是最佳的生产生活扶持期。　

四、国外移民安置政策　

（一）印度移民安置　印度是一个发展中国家，其水库移民安置已由过去的现金　

补偿转变为土地补偿为主要政策。首先得到的农业地面积等　

于原来的土地面积，而且每户还可以免费得到一块宅基地，建　

设住宅。但是移民可以不接受政府的土地而选择在外购买土　

地，此时政府会依据土地给以合理的价格，并提供土地补偿费。　

与此同时政府会给予生活补助金，担不是直接支付现金，而是　

以搬迁户的名字存入银行，并且优先安置就业。印度人口众　

多，但是却十分注重“有土”安置。　

（二）日本移民安置　日本政府采取妥善安置移民和积极进行库区建设相结合　

４２　的政策措施，因此较为顺利地解决了移民安置和库区建设问　

题。补偿费会按照签订合同时的土地价格、物价来计算，在迁　

移时如果地价有所上涨就另行追加：同时会得到个人现金补偿　

以及建筑物和其他资产的损失补偿。如果移民要求提供土地、　

房屋、开垦耕地、平整宅基地，在可能的情况下会努力满足其要　

求。日本人多地少，但是经济实力强大，因此日本比较注重从　

经济上给移民以足够的安置补偿。　

（三）世界银行移民安置　世界银行在近几十年内在全球范围资助兴建了４００多项　

水利工程，在水库移民方面积累了丰富的经验教训。由于非自　

愿移民具有贫困化效应，所以在开发项目时尽可能地避免或减　

少非自愿移民数量，凡是不可避免的移民，世界银行会帮助移　

民提高至少是恢复原来的生活标准，增加经济收入的能力。移　

民在搬迁时是以群体方式组织迁移，迁入地移近文化、生活习　

惯相近的地区，尽量保持原来的社会组织，使移民同迁入地居　

民在社会、经济、文化上融为一体，确保彼此间和睦相处，减少　

利害冲突。鼓励移民和迁入地居民共同参与移民安置规划和　

实施。对于项目造成的移民损失应给予足够的补偿，把非自愿　

移民、土地、山林、影响生产等损失一并考虑在内。除了必要的　

现金赔偿外，赔偿资金应主要用于生产性投资：同时，应创造条　

件使移民能够分享工程建设的某些利益。　

五、得到的启示　

（一）在水电工程规划概算中就应将移民经费问题提上重　

要议事日程，通过科学的可行性研究，对移民数量及搬迁安置　

的费用进行全面合理的预算，算足移民搬迁安置经费，并坚决　

制止人为压低移民搬迁安置经费的现象。保证移民资金提供　

渠道的畅通，防止移民资金不到位或到位不及时情况的出现，　

从而使移民及时得到搬迁安置经费，得到妥善安置。在移民资　

金管理方面要坚持专款专用，坚决防止和反对挪用移民款项，　

以免给移民工程造成资金短缺。　

（二）在条件允许的地方，建立移民发展基金会，满足移民　

日常生产的资金需求。在移民村组成立理事会对基金使用进　

行管理，并接收移民管理部门的监督和指导。对生产开发资金　

需求量大而扶持资金相对不足的地方，可以采取贴息的扶持方　

法。移民管理部门可以帮助移民选好生产开发项目，帮助申请　

银行贷款，由移民扶持资金进行贴息，降低移民生产中的资金　

使用成本。　

（三）加强农业科技培训，不断提高移民的生产技能。移民　

搬迁后，不管是外迁还是后靠，生产环境、生活方式和生产结构　

都与搬迁前发生了明显的变化，要使移民适应新的生产环境，　

必须开展农业科学技术和生产技能的培训工作，提高从业者的　素质、培育移民市场经济的意识，尽快适应激烈的市场竞争，以　

农业科技、新品种推广等提高移民的生产水平，从而提高移民　

的经济收入。　

（四）了解移民意愿，鼓励公众参与，是化解移民抱怨、顺利　

实施移民的关键。对以非自愿性移民来讲，一开始有抵触心理　

是很正常的，参与是疏导、化解抱怨和冲突的有效方式，从其效　

果来看有效参与和不参与或参与不足会导致两种截然不同的　

实施效果。