农村集体建设用地使用权流转制度的完善

浅析农村集体建设用地使用权流转制度的完善

摘 要 随着我国经济发展，城市化进程加快，社会主义市场经济逐步建立起来，农村集体建设用地使用权流转已经成为市场化的必然趋势，虽然我国并没有明确禁止农村集体建设用地使用权流转，但是，如何规范农村集体建设用地使用权流转制度使其更好的适应当前社会主义市场经济的发展，是我们急需解决的问题。

关键词 集体建设用地 流转 使用权

作者简介：王昆，西安财经学院。

中图分类号：d923文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）03-220-02

一、农村集体建设用地使用权流转制度现状分析

目前，我国并没有出台关于农村集体建设用地流转的意见和办法，有关规定散见于宪法、土地管理法、物权法、以及一些地方性法规。国务院2004年28号文件对集体建设用地流转的规定也仅是：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

《宪法》第十条第3款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此可见，宪法并没有禁止集体建设用地使用权流转，该规定为日后的集体建设用地使用权流转留下了发展空间。

《土地管理法》第四十三条第1款规定：“任何单位和个人进行

建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该规定对于集体建设用地流转进行了限制，在一定范围内集体建设用地使用权可以进行流转。

从上述法律规定中，可以看出目前我国对于集体建设用地使用权流转持保守态度，由于现实需要与立法滞后之间的矛盾，使得我国对于集体建设用地使用权流转效力既不肯定，也不否定。位阶较高的法对于集体建设用地使用权流转问题持保守态度，一般只作原则性规定，各地方由于实践需要，对于集体建设用地使用权流转问题持开放态度，一般规定较为具体，但是，有时地方性规定与上位法冲突，致使其失去法律效力。陈小君认为：“各地所进行试点的初衷是好的，虽然政府的行为可以视为‘良性违法’，但对于现行法治秩序的不良影响也是不容忽视的。”

二、我国农村集体建设用地使用权流转过程中存在的问题

由于我国法律对于农村集体建设用地使用权流转的条件、流转程序、流转的收益分配等问题规定不明，使得流转处于一种无序、自发的状态。在现实利益的诱惑下，农村集体建设用地使用权的流转脱离了法律的监管，从而损害了国家、集体利益，同时也对土地市场带来了冲击，扰乱了市场秩序。具体而言，主要有以下几个方

面：

（一）流转秩序立法缺失，耕地流失严重

由于农村集体建设用地使用权流转法律制度的缺失，目前大多数流转都是隐性的自发流转。由于这些土地流转后多流入私人手中，使得其缺乏政府的统一规划，在流转过程中，国家并不能通过税收等方式对其进行有效监控，并且由于流转的农村集体建设用地一般拥有国家为农村公共事业发展所进行的投入，当集体建设用地使用权进行流转时，这些权益也一并流转，使得集体资产流失。

（二）土地产权关系不明确，集体利益受损

根据我国宪法规定，我国实行的土地所有制是社会主义土地公有制，包括全民土地所有制和劳动群众集体土地所有制。农民集体为农村土地的所有者，但是由于我国法律仅仅规定农民集体为土地所有者，并没有具体明确农村土地所有者，致使集体土地所有权主体界定不清，集体土地主体不明确，也没有法定代表人。因此，现实中出现了一些乡镇干部利用行政职权代表集体，以集体土地所有权代表人的身份，为自身谋取利益。实践中乡村企业用地、乡村公益事业用地的处分权相对集中于某些村组干部手中，加之农村集体建设用地流转又极不规范，以致一些干部滥用手中权利，在土地流转过程中暗箱操作。同时，由于集体建设用地交易的自发性，使得土地交易过程中产生的土地收益，基本上流向了交易时实际的土地占有者，使得土地收益全部装进了个人或小团体腰包，直接侵吞了

本应属于农民集体收益的部分。并且，依据《土地管理法》第六十条规定，处分集体土地必须经过登记审批，但土地隐形流转没有必要的审批程序，也没有登记公示程序，更没有必要的法律支持，一旦土地交易发生纠纷，很难从法律上保护当事人的利益。

（三）集体建设用地使用权流转收益分配不合理

由于集体建设用地使用权流转为自发的，隐性流转，使得国家不能对其进行有效监管，同时流转也不能体现市场机制中土地的市场价格，集体建设用地在流转过程中使得使用者获得大部分收益，土地的所有者、管理者在流转过程中失去了应有的利益。由于所有权人集体成员的利益缺乏制度保障，土地流转收益实现后因分配和使用管理制度不健全，支出随意性大。在许多地方，集体建设用地出租收人的绝大部分留作发展经济的资金和作为公共福利，分给农民的只占少部分。

三、完善集体建设用地使用权流转对策

集体建设用地使用权流转是社会主义市场经济的发展的必然要求，随着我国经济进一步发展，市场开放程度越来越高，原有国有建设用地已经不能满足现实需要，如何搞活社会主义市场经济，盘活集体土地，充分利用现有资源发展经济是目前我国所要面对的问题。集体建设用地使用权制度的法律完善，将有助于规范目前集体建设用地流转混乱、自发的状态，使其在国家监管下，有序进行活动。

（一）规范流转秩序，细化流转程序

目前，集体建设用地使用权流转之所以处于无序状态，主要原因是缺乏法律规制。由于立法缺失，使得集体建设用地使用权在流转过程中缺乏法律依据，有些人利用法律空白，以不违法手段获取利益进而损害他人利益。因此，应当通过法律规定，对流转条件、流转主体、流转范围予以明确。

首先，从流转条件来说，根据我国《土地管理法》第四十三条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”国家对集体建设用地使用权流转进行限制的主要原因是为了防止无序的流转引起建设用地增多，从而导致农地减少。从上述规定中可以看出，我国将集体建设用地流转限制在三类用地，第一类是兴办乡镇企业，第二类是村民建设住宅，第三类是乡村公共设施和公益事业建设用地。因此，集体建设用地使用权流转必须具备以下几个条件：首先，集体建设用地要符合城市整体规划建设与我国土地利用总体规划。只有将集体建设用地纳入国家统一规划，才能保证流转过程中国家能够进行有效的监管，使得流转秩序从无序变为有序。其次，农用地作为建设用地应当经过法定的审批程序，未经法定程序，不得将农用地转为建设用地。由于目前集体建设用

地使用权流转过程为自发、隐性流转，使得大量农用地转为建设用地，对于我国农业资源造成了不可估量的损失。最后，应当对集体建设用地转性进行限制。使用权人必须按照批准的建设用地用途进行使用，不得擅自变更土地用途。

其次，从流转主体来看，对于流转主体并不仅限于集体组织成员，可以是集体组织成员，也可以是集体组织以外的人。但是，对于集体组织成员与非集体组织成员应当享受同样的待遇，同时，集体建设用地流转主体应当严格按照法律规定，在政府规划范围内进行活动，不得从事未经授权的活动。

最后，对于流转的范围应当予以确定。对于集体建设用地使用权流转，应当在保留集体土地性质的前提下，予以放宽，准许集体建设用地在法律规定范围内进行流转，以盘活农村土地利用以及集体经济的发展。

（二）完善土地产权制度

由于土地产权制度的不完善，致使集体土地在流转过程中出现损害集体、村民利益的现象，因此，应当在明确集体建设用地所有权主体的基础上，通过对集体建设用地所有权的明晰，土地登记制度的完善来确保流转的顺利进行。

首先，应当明确集体建设用地所有权主体。根据我国目前法律规定，农村土地属于农民群众集体所有，但在现实中，由于对集体所有规定过于模糊，使得集体利益并不能通过集体所有表现出来，

一些人利用手中职权将农村土地集体所有变为个体所有，从中谋取不法利益。因此，应当具体化农村土地所有权主体，使得集体建设用地流转过程中，农民权益能够得到保障。鉴于目前对于农村土地集体所有规定过于模糊，应当将集体所有具体细化到村民小组代为行使土地所有权，而不是由村委会代为行使。通过法律规定，由村民对村小组进行授权，赋予其相应的权利，使其承当相应的义务。目前，还有一种做法是对集体所有财产进行股份制改造，农民为股民，将集体资产量化到具体的人，农民可以通过手中的股份来获得集体土地流转中的收益。

其次，应当完善集体建设用地所有权权能。由于目前法律对于集体建设用地使用权流转诸多限制，使得所有权人并不能充分行使其权能，所有权人的利益得不到保障，因此，有必要对集体建设用地所有权权能进行适当的放松，使所有权人能够真正享有权利。一方面，应当适应社会主义市场经济的要求，使集体建设用地使用权能够自由流转，但是，该流转必须在法律规定、政府规划范围内进行。另一方面，应当赋予集体土地所有者完整权益，使土地所有者享有占有、使用、收益、处分的权能，同时多元化集体建设用地使用权流转方式，如可以出让、出租、抵押等，使土地所有者的权能能够得到充分发挥。

最后，应当严格落实集体建设用地使用权登记确权工作。农村土地产权制度的完善不仅包括实体方面权利的完善，同时也包括程

序方面的完善，因此，有必要重视集体建设用地使用权确权登记工作。土地产权登记是明确土地权属，理清土地纠纷的重要依据，同时也是土地监管部门对其进行管理的主要手段。但是，就目前情况而言，尚未登记的集体土地仍然占很大比例，这部分土地由于缺乏有效监管，侵害农民、集体权益情况较多，因此，一方面应当出台相关立法来保证集体土地登记确权工作的顺利进行，另一方面，国家有关部门应当严格落实集体建设用地使用权确权登记工作。