王名扬法学行政法20第六章公用征收和公用征调1

第六章 公用征收和公用征调（之一）

【类目书名】法国行政法

【类名】行政法

【著者】王名扬

【书名】法国行政法

【出版社】中国政法大学出版社

【版本】19890501

【页号】354—379

【责任编辑】高爱国

【封面设计】丁晓萱

通过民法上和行政法上的合同方式取得财产，不可能完全满足行政上的需要，法国法律承认行政主体在必要时，可以通过强制方式取得必要的财产权。这是行政主体在公法上所具有的特殊地位。行政主体常用的强制取得财产的方法是公用征收（l'expropria tion pour

caused'utilité publiqué）和公用征调（la réquisition）。 本章首先说明公用征收，最后一节说明公用征调。

第一节 公用征收的意义和立法的发展

行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其它物权的程序叫做公用征收（注：J·M·奥比：公用征收、领土整治、城市规划和建筑。1980年，法文版第22页。D·米索：公用征收的法律制度，1984年，法文版A1页。）。从这个定义中可以看出：首先，公用征收是行政主体行使公共权力时的一种特权，是私人所没有的权力。其次，公用征收的标的限于不动产。最后，为了保护私人财产起见，公用征收只能为了公共利益目的，按照法定的程序和事先补偿的原则进行。

法国公用征收的原则建立于大革命时期和第一帝国时期，以后经过多次立法规定和判例补充，逐渐发展成为现行制度。在旧制度时期，从理论上说，国王是全国土地的主人，对于全国土地享有最高的支配权（droit éminent）。私人对于土地只有用益物权，土地属于私人的用益财产（domaine utile）。国王认为必要时， 可用特权状收回私人所有的土地，同时予以补偿，金额由行政机关自由决定。

大革命时期在个人主义思想支配下，认为私有财产神圣不可侵犯。人权宣言第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由

──────354页──────

于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”。（注：达罗斯：行政法典，1985年，法文版第17页。）这条规定确定了公用征收的基本原则：第一，合法认定公共需要的存在。第二、公平补偿被征收人的损失。第三、在占有被征收财产前，事先支付补偿。这几个原则直到今天继续适用。但是大革命时期，只是确立几个基本原则，没有规定一个公正的公用征收程序。全部公用征收程序由行政机关掌握。

拿破仑第一帝国时期，1804年的民法典重申人权宣言中的原则，并扩大公用征收适用的范围， 把人权宣言中公共需要（n écessit épublique）一词，改为以公用（utilité publique）为目的。 民法典第545条规定：“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用， 且受公正并事前的补偿时不在此限”（注：李浩培译：法国民法典，1979年，中文版第72页。）。1810年3月8日的法律，对公用征收规定了司法保障程序：行政机关的行为限于公用征收的准备活动，只有普通法院有权实现所有权的转移和确定被征收财产的价值。1810年的法律是法国第一个对公用征收作出全面规定的法律。

19世纪期间，由于进行运河道路铁路等重要工程建设，大量使用公用征收程序，对1810年的法律作出了重大改革。这个时期关于公用征收的重要立法是1833年7月7日和1841年5月3日的法律。这两个法律规定设立财产所有者评价委员会决定被征收财产的补偿金额。1841年的法律一直适用到1935年，在这期间由于特别立法的规定和法院判例的补充，公用征收的范围逐渐扩大，但1841年的法律是这段期间的基本法律。

1935年8月8日和10月30日的两个法令，对公用征收制度又进行一次改革，取消财产所有者评价委员会，设立评价仲裁委员会。在一名法官主持下，在行政机关和财产所有者双方代表参加下，决定被征收财产的补偿金。不服仲裁委员会的决定，可向普通法院上诉。这次改革同样不能令人满意，评价仲裁委员会和法官对

──────355页──────

于不动产的市场情况不熟悉，而且公用征收的程序缓慢，不能适应很多新的需要，因此产生很多特别的公用征收程序。

1958年10月23日的法令，对以前的公用征收立法作出重大改变。基本上取消各种特别的公用征收程序，设立专职的公用征收法官和改革程序规则。10月23日的法令以及以后制定的一些行政命令和立法对这个法令的修改和补充，基本上确定了现行的公用征收制度。

法国现行的公用征收制度，规定在1977年的公用征收法典中，这个法典主要是1958年的法令和以后各次补充法规和法律的汇编。1983年和1985年对法典的个别部分又有某些补充，基本规则仍然包括在1977年的公用征收法典中。下面对公用征收制度的说明主要根据法典中的规定。

第二节 公用征收的范围

公用征收的范围是指在什么条件下可以使用公用征收程序而言。法国公用征收制度演变的特点是它的适用范围越来越广。这种扩张表现在公用征收条件的四个方面：第一、享有公用征收权力的主体（公用征收人）；第二、能够被征收的财产（公用征收的对象）；第三、公用征收的目的；第四、公用征收的受益人。

一、公用征收主体

公用征收主体是有权发动并进行公用征收的人。在通常情况下，公用征收主体也是公用征收的受益人，但并非总是如此。公用征收有时也可以为某些没有公用征收权力的人的利益而进行。在法国可以作为公用征收主体的有：

（一）公法人

公用征收是行政主体的一种特权。一切公法人包括国家、地方团体和公务法人在内，都是行政主体，都享有公用征收权力。但行

──────356页──────

政机关受到权限范围的限制，不能在自己权限范围以外享有公用征收权力。法国行政法学称这种限制为行政机关的专业性原则。

一个市镇团体为了设置某项国家公务而使用公用征收权力，是否违反专业性原则？法国最高行政法院在本世纪50年代的一个判决中（注：最高行政法院1954年6月4日commune

de Th'erouanne案。）认为市镇没有这种权力。在70年代的一个判决中（注：Dame Grignard案。1977年7月4日判决。）对上述原则的适用已经放宽。 市镇团体为了安置一个国家公务机关，可以实行公用征收。但必须符合两个条件：第一，被征收的财产以后属于市镇的财产。第二，国家公务机关的活动对市镇居民提供直接的利益。

公务法人的公用征收权力是逐渐得到承认的。最初，最高行政法院认为只有法律明文规定有公用征收权的公务法人，可以进行公用征收。以后才承认一切公务法人，包括工商业公务法人在内，都有公用征收权力。这个观点在本世纪70年代已经完全确定。

（二）私人

私人享有公用征收权力，只在他所从事的活动具有公共利益性质，以及法律有规定时为限。目前法国法律授予私人公用征收权力的情况越来越多。主要有：

1.受特许人 很多享有公务特许权或公共工程特许权的人，例如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人、地区经济、矿业、瀑布等开发受特许人，为了公共利益进行工程建设，开发天然资源等活动。为了进行特许业务的需要，除可以请求授予特许权的行政主体进行公用征收外，有时法律还规定受特许人自己享有公用征收权力。

2.其他私人 除受特许人外，还有一些私人，例如温泉所有者，合成碳氢燃料工厂、建筑公司、受委托执行公务的团体等，由于他们所进行的活动具有公共利益性质，有时法律也授权他们直接享有公用征收权力，不必请求行政主体代为进行公用征收。

二、公用征收对象

──────357页──────

公用征收的对象，最初只限于不动产所有权，以后扩张到不动产的其他物权，在例外情况下还包括无体财产权。

（一）不动产

法国民法中的不动产，有的是按自然性质属于不动产的物体。有的是按用途属于不动产的物体（注：法国民法典第517 条规定：“财产之作为不动产或依其性质，或按其用途，或依权利的客体”。）。按自然性质属于不动产的物体，例如土地、房屋、河溪、池塘等都可作为公用征收对象。按用途属于不动产的物体是指不动产所有人为了使用和经营不动产而设置的物体， 这类物体按自然性质属于动产。 例如民法典中524条（注：法国民法典第524条：“不动产所有人为不动产的便益所设置之物，依其用途，为不动产。因之，下列各物如所有人为不动产的便益及利用而设置时，依其用途为不动产：耕作家畜，农业用具„„经所有人永远附着于不动产的一切动产依其用途，亦为不动产。）所列举的物体是按用途的不动产。它们是否可以作为公用征收对象，法国行政法院的判例没有遵守固定的规则。每个案件根据具体情况决定。大概而言，对于利用不动产所不可缺少的物体，例如管道电线等，也在征收范围之内。对于非必要的物体，例如牲畜或生产工具由财产所有者取回。此外，固着于不动产的动产，非经破坏不动产或动产不能取走的物体，例如民法典525条（注：法国民法典第525条：“动产如以石膏、石灰或水泥附着于不动产时，或如非破坏或毁损该动产本身或其所附着的一部分不动产，不能与之分离时，视为所有人以该动产永远附着于不动产„„”。）所规定的物体，和不动产一道在公用征收范围之内。

不动产的公用征收可以不包括全部，只征收其一部分。例如为了建设地下通道或地铁，只征收不动产的地下层。或者为了建设体育场，只征收不动产的地面层，保留地下的停车场。共有的不动产，可以只征收某一人或数人的所有部分。不动产所有人因部分征收不能有效利用不动产时，可以要求全部征收。

公用征收只对私人所有的不动产进行，行政主体所有的不动产，应区别公产物体和私产物体，行政主体的公产不能作为公用征收对象，私产的地位和私人所有的财产一样。地方团体为了公用目的，也可以征收国家的私产。

（二）不动产物权

1958年以前，为了消灭不动产上的限制物权，例如用益物权、使用权及居住权、役权、长期租赁物权契约、矿业特许权享有人的矿业权等，必须对该不动产的所有权实行公用征收。因为所有

──────358页──────

权征收以后，被征收财产上的其他权利随之消灭。1958年10月23日的法令，允许为了消灭某种不动产物权目的单独征收这个物权，毋须征收不动产的所有权。

（三）无体财产权

动产不能作为公用征收对象，动产所有权的强制转让只能通过公用征调方式。这个原则有一例外情况，1935年10月30日的一项法令，规定对国防有价值的发明专利权可以作为公用征收对象。国有化也是强制私人附带地转让动产所有权的一种方式。但国有化和公用征收虽有某些相似，仍然属于另外一种法律制度。

三、公用征收的目的

公用征收制度强迫私人转让不动产的所有权，只能在达到公用目的必要的情况下才能采取。然而公用目的的内容，随着时间的发展而不断扩大。这是法国公用征收制度演变的特点。人权宣言第17条称公用征收的目的是公共需要。1804年法国民法典第545条（注：法国民法典第545条规定：“任何人不得被强制让出其所有权。但因公用，且受公正并事前的补偿时，不在此限。）把公共需要一词扩张成为“公用”，这是最早的演变。以后的发展是逐渐扩大公用观念的范围。