检察机关案件管理机制研究

２０１０年第３期　（总第１１２期）　吉林公安高等专科学校学报　

Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆ　Ｊｉｌｉｎ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ａｃａｄｅｍｙ　Ｎｏ．３．２０１０　

Ｊｕｎｅ，Ｎｏ．１１２　

检察机关案件管理机制研究　劳伟刚，张磊　（杭州市萧山区人民检察院，浙江　杭州　３１ｌ　２０２）　摘要：按照法律规定，检察机关案件办理目前具有流程化的模式。且具有审批环节的层级性、　办案处理结果的方向性、工作人员职责的确定性等特点。但目前案件管理过程中缺乏统一的综合管　理协调部门，存在整合力不够、信息化流转不畅、质量监控不全等问题。基于检察实务工作中出现　的问题，提出建立专门的案件管理部门，强化信息流转，加强信息分析、回馈、加强案件质量全过　程管理等设想　关键词：检察机关；案件管理：信息流转　中图分类号：Ｄ９１２．１　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—０５４１（２０１０）０３—０１０６—０６　

一、

检察机关案件办理特点的分析　

（一）检察业务部门案件办理特点的分析　１．检察业务的流程性　检察机关的业务部门可以分类为职务犯罪　侦查、刑事案件办理和诉讼监督三大职能部门，　依照《刑事诉讼法》及相关法律法规规定，检察业　务各项流程均有明确规定。业务部门承办人在办　理案件时，也是在法定期限内依照法定程序进　行，如果在办理过程中需延长、退查等，同样要履　行相应的手续。最终案件将被移送上行至审判机　关或上级检察机关。或下行至侦查机关。　２．审批环节的层级性　不同的检察机关对不同类别的案件授权不　尽相同，但是对于重大、疑难案件，均要经过审批　程序：两名承办人办案　科长结案并提出意见一　分管检察长决定（特别重大案件还需要检察委员　会讨论）。公诉案件主办检察官办案程序是：两名　承办人办案一主办检察官办案并提出意见。　３．办案处理结果的方向性　检察机关是国家法律监督机关，从这点来讲，　处理案件中所作出的结论除绝对不起诉外，一般　不为案件最终结论。因此，从案件的处理结果来　分类，检察机关业务办理有两个方向，即上行——　移送上级部门、审判机关等，下行——退回侦查机　关（含不起诉）。就业务为主的检察机关而言，应　明确办案方向．对于案件事实清楚、证据确实充分　并符合相关法律规定的，进行上行处理：对于案件　事实、证据及法律适刚存在瑕疵或缺陷的，进行下　行补充或撤销案件。　４．工作人员职责的确定性　检察机关业务部门工作人员有不同分类，一　般分为政务领导、业务人员与事务人员，业务人员　中包含检察员、代理检察员和书记员，事务人员主　要是书记员与临时聘用人员。对于检察员、代理　检察员的工作职责，法律有明确的规定；对于临时　聘用人员。检察机关也会明确其职责范围。　

收稿日期：２０ｔ０—０４—１５　作者简介：劳伟刚（１９７１一），男，浙江杭州人，杭州市萧山区人民检察院党组副书记；张磊（１９８１一），男，　

河北辛集人。杭州市萧山区人民检察院助理检察员。　基金项目：本文系浙江省人民检察院２Ｏ０９年重点调研课题成果，课题编号：ｓｙ２００９Ｂ０１。　

一１０６—　５．业务工作与事务工作的可分离性　从检察机关的流程可以看出．检察业务工作　中的事务工作与业务工作是可以分离的，而且检　察事务工作有相应的阶段性。相对来说，事务工　作集中在案件受理与审结阶段，这样，事务工作　不仅可以从检察官的办案工作中剥离出来，交由　专门的事务人员去处理．而且可以从业务部门剥　离出来，交由案件管理部门进行办理。　二、检察机关案件管理的问题与不足　（一）业务部门协调度不够　首先，领导协调工作难以经常化。检察机关　业务由各业务部门分散办理。层级上由分管领导　进行管理，检察长进行全院统一协调。在这种体　制下，由于分管检察长的分工没有明确、统一的　模式，难以起到统筹部门业务的职责，实质上还　是科室自行其事，整个体系缺乏科学性，难以保　证政策上的连续性、一致性，从检察长这一职位　来讲，难以细化到多数具体检察业务案件　其次，科室协调工作难以在检察院内部，根据　、　务分工设置了相应的科、处，作为办案的基本单　位，在办案程序方面．严格遵循承办人——一科（处）　长——分管检察长的办案审批程序，形成一级管　一级的等级行政管理模式．虽然现在有了主诉（主　办）检察官制度，但并没有从根本上摆脱这种管理　模式。部门案件承办人对案件管理管理体系的建　立缺乏参与．很少人会去认真了解检察机关的案　件管理体系。例如，案件线索管理不规范，移送后　无下文；对于举报人、控告人没有答复时限与方式　等相关规定。　（二）检察业务资源整合力度不够　当前的法律监督工作已形成一个体系，检察　机关要切实、全面地履行好法律临督职能，依靠　各业务部门分散的开展工作已不符合时代发展　的需要。例如，侦查监督部门要切实履行对侦查　活动的监督，其中涉及逮捕决定是否执行、是否　及时移送审查起诉、逮捕认定事实在起诉与审判　过程中是否被变更、立案监督是否执行及移送起　诉。这些信息单纯地依靠侦监部门自身的职能很　难完成，需要监所、公诉部门的支持，特别是案件　信息的支持来完成对整个案件的全过程跟踪。这　样，整合检察业务各部门的信息，就能有效地对　检察各环节所涉及的案件、线索进行跟踪监督，　提升检察监督的效能。　（三）业务部门人员难以保持稳定　由于现行检察官管理机制上的过度行政化。　使得检察官法律职务成为一个空泛的待遇。而行　政职级的升迁则真正关系到个人的实际利益。在　这种体制引导下，检察官的主要工作精力不是放　在如何提高自身的检察业务素质上，一些原本在　业务上具有很大发展潜力的检察官也将担任行　政领导作为自己的努力方向。现实的真实情况的　确如此，主要业务部门（比如公诉、反贪）的业务　尖子．由于行政级别不解决就无法提高其待遇，　结果一些出类拔萃的业务骨干被调到其他科　（处）室担任领导。这样一来，业务部门的骨干就　无法保持稳定，很多公诉部门几乎都是清一色的　年轻检察官．一旦培养成熟又意味着要离开办案　第一线。由于检察官的流动性很大，必然会对检　察机关业务的长远、良性发展形成冲击。　（四）信息化流转不够　由于施行了电子化办案，在案件办理完毕后，　案件审查报告、起诉书、逮捕决定书等法律文书均　能顺利流转。从程序上看，信息化在检察院范围内　已具雏形，但是在实体处理上，信息化的流转程度　还不够。例如，侦查机关、侦查临督部门移送的案　件．没有下行标准，且下行案件的监督管理没有有　效规定。下行案件完成交接后，监督管理制度缺乏　具体的实施细则，流于形式。由于未能对制度的实　施步骤作出具体的规定，制度的可操作性严重欠　缺。直接的结果是，检察机关难以据此有效引导、　监督、界定、评价和反馈，而下行案件接受机关或　部门也不太理解上一环节所期望的行为指向。长　此以往，制度缺乏可操作性，使其约束力减弱，严　肃性降低。其正功能弱化，反功能却在增强。　（五）公平与效率有时难以平衡　司法追求的基本理念就是司法公正．检察机　关也不例外．但是迟到的公正就不是公正。目前　来看，案多人少的矛盾导致公正与效率无法有效　平衡。例如，简单案件与复杂案件的审批程序相　同，越是上行环节．如科长与分管检察长积压的　案件越多，实际效果越差。作为科长与分管检察　长，虽然可以从优秀检察官中遴选．但是其对案　件基本事实及证据的判断，事实上与承办该案的　承办人还是有一定的差距。一个案件从举报、自　

一１Ｏ７一　侦到刑检。先后要经过承办人、科长、分管检察　长，共三次，九道程序，造成了行政成本的浪费，　并且损害了犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，也　使科长与分管检察长不能将精力集中到疑难复　杂案件中。另外，不起诉案件程序过于烦琐，承办　人往往在不起诉案件事务工作上耗费比起诉案　件更多的精力。因此，可诉可不诉的案件往往被　直接决定起诉，无法体现宽严相济的司法要求。　（六）业务部门案件承办人在办理疑案、难案　等问题上易受外界影响　检察官审理一个案件，必然涉及一定的利害　关系。在一般情况下，检察官对案件的处理有相对　的自由裁量权，这种裁量的高低幅度往往是当事　人或利害关系人努力争取的目标。因此，在很多情　况下，检察官不仅会受到代表当事人一方观点的　社会群众或个人的影响。而且可能面对一些集团　施加的压力，这种集团压力，更可能影响检察官的　决定。面对社会压力，仅要求具备道德上的自我约　束是不够的。现行的办案机制中，案件在检察机　关一个部门办理过程中没有受到其他部门的制　约，往往一个案件从受案到结案就由承办人、科　长与分管检察长决定．程序上也没有其他部门制　约，易导致不公正执法现象的发生。　（七）已有的质量管理部门未发挥应有作用　各级检察院先后建立了案件质量检查机构。　由于脱离于案件流程之外，主要是在案件判决生　效后，依据业务部门案件办理的相关书证（起诉　意见书、提审笔录、审查报告、起诉书、判决书　等），对业务部门案件承办人案件办理情况作出　评价，将评查结果以量化的形式予以公布，质量　检查只是事后监督．未能起到为案件质量把关的　作用，案件质量检查机构未能起到指导办案的作　用。成为单纯的内部考核机构，其运行的效果与　设立的目的出现了偏差。　（八）政工纪检部门对人的管理与案件的办理　脱节　检察队伍建设离不开对检察业务工作的掌　握与制约。检察纪检工作不能脱离检察业务流程　而进行，当事人的权利告知、一案两卡的填报、不　起诉不批捕等案件的评查、信访的监督等工作都　不能离开对案件流程的管理。离开了对案件流程　的管理，纪检工作与检察业务工作就存在“两张　皮”的现象。同样，检察队伍建设也存在问题。在　现有的管理体制中，事务人员、业务人员在同一科　室中并存．不能有效地促进检察队伍专业化的实　现。在激励机制建设方面，由于人　未能做到专　业化，就不能公正地做到对一类人的合理评价。　

三、当前构建检察管理机构的理论基础　（一）组织扁平化理论　

所谓组织扁平化，就是通过破除自上而下的　垂直、高耸的结构，减少管理层次，增加管理幅　度，裁减冗员，建立一种紧凑的横向组织，达到使　组织变得灵活、敏捷。富有柔性、创造性的目的。　当前检察机关信息化粗具规模，人员素质不断提　升，检察工作的特点要求将精力集中在对案件的　监督与管理上．就此应当探索用组织结构扁平化　理论，通过减少审批层级、充分授权和业务事务　分离，来不断改进检察管理机制，统筹检察力量，　提高工作效能。　（二）集约化管理理论　集约化管理是现代管理中提高效率与效益的　基本取向。作为国家司法部门的检察机关，更侧　重的是维护和谐、维护司法公正的实体要求，但目　前的业务流程还存在着重复、烦琐、落后等不适应　业务需求的情况。因此，只有从业务流程改革着　手，通过辨识、分解、评估业务流程中的各个环节，　对不必要的作出删除、压缩、整合、外包的改革，才　能从根本上节约人力、物力、财力，有助于取得最　佳的集约化经营效果。　（三）过程控制理论