民用航空器上不循规旅客处罚比较研究
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第２７卷第３期 ２０１４年５月 北京航空航天大学学报（社会科学版）
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃｓ ａｎｄ Ａｓｔｒｏｎａｕｔｉｃｓ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏ１．２７ ＮＯ．３
Ｍａｙ，２０１４
ＤＯＩ：１０．１３７６６／ｊ．ｂｈｓｋ．１００８－２２０４．２０１４．０１２７
民用航空器上不循规旅客处罚比较研究 刘 浩 （北京航空航天大学法学院，北京１００１９１）
摘 要：国际和中国国内立法的滞后导致不循规旅客不能得到应有的处罚，并因此使不循规旅客呈上升趋 势，危害了民用航空的安全。国际民用航空组织虽然启动了专门工作，颁布了《第２８８号通告》、制定了《关于 航空器上实施的某些罪行的示范法》，但收效不大。美国、英国和韩国的国内立法从管辖权、不循规行为构成 和惩罚措施三个方面响应了国际民用航空组织的号召，形成了共性规律。中国有关不循规旅客处罚的法律体 系已经基本健全，特别是针对不循规行为构成的清单式列举，但在管辖权和惩罚措施方面还需完善，以便应对 《东京公约》的现代化进程和要求，有效处罚不循规旅客，维护航空安全。 关键词：不循规旅客；扰乱性旅客；《东京公约》；航空保安；国际民用航空组织 中图分类号：ＤＦ９３４ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—２２０４（２０１４）０３ ００１３—０７
Ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ Ｕｎｒｕｌｙ Ｐａｓｓｅｎｇｅｒ ｏｎ ｂｏａｒｄ Ｃｉｖｉｌ Ａｉｒｃｒａｆｔ
Ｌｉｕ Ｈｎ０ （Ｌａｗ Ｓｃｈｏｏｌ，Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ａｅｒｏｎａｕｔｉｃｓ ａｎｄ Ａｓｔｒｏｎａｕｔｉｃｓ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １００１９１，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｕｎｒｕｌｙ／ｄｉｓｒｕｐｔｉｖｅ ｐａｓｓｅｎｇｅｒｓ ａｒｅ ｎｏｔ ｐｒｏｐｅｒｌｙ ｐｕｎｉｓｈｅｄ ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｇ ｏｆ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ａｔ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｌｅｖｅ１．Ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｃｕｒｂ ｔｈｅ ｒｉｓｉｎｇ ｎｕｍｂｅｒ ｏｆ ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓｓｅｎｇｅｒｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｔｈｒｅａｔ ｔｏ ｔｈｅ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ， ＩＣＡＯ ｌａｕｎｃｈｅｄ ａ ｓｐｅｃｉａｌ ｐｒｏｊｅｃｔ ｗｈｉｃｈ ｉｓｓｕｅｄ ｔｈｅ Ｃｉｒｃｕｌａｒ ２８８ ａｎｄ Ｍｏｄｅｌ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｎ Ｃｅｒｔａｉｎ Ｏｆｆｅｎｃｅ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｄ ｏｎ Ｂｏａｒｄ Ｃｉｖｉｌ Ａｉｒｃｒａｆｔ，ｂｕｔ ｔｈｅ ｍｉｓｓｉｏｎ ｗａｓ ｎｏｔ ｗｅｌｌ ａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｅｄ．Ｔｈｅ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ＵＳ，ＵＫ ａｎｄ ＲＯＫ ｐｒｏｖｅｄ ｔｈａｔ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓｓｅｎｇｅｒ ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ ｍｕｓｔ ｂｅ ｗｅｌｌ ｄｒａｆｔｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｔｈｒｅｅ ａｓ— ｐｅｃｔｓ：ｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎ，ｌｉｓｔ ｏｆ ｏｆｆｅｎｃｅｓ ａｎｄ ｐｅｎａｌｔｉｅｓ ｆｏｒ ｃｏｍｂａｔｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ．Ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｃｏｍｂａｔｉｎｇ ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓ— ｓｅｎｇｅｒｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｉｓ ａｌｍｏｓｔ ｓｕｉｔａｂｌｅ ｔｏ ｆｕｌｆｉｌｌ ｉｔｓ ｒｏｌｅ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｌｉｓｔ ｏｆ ｏｆｆｅｎｃｅｓ．Ｔｏ ｍｅｅｔ ｔｈｅ ｎｅｅｄ ｏｆ ｍｏｄｅｒｎｉ— ｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｔｏｋｙｏ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｏ ｍａｉｎｔａｉｎ ｔｈｅ ａｖｉａｔｉｏｎ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｍｏｒｅ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｗｏｒｋ ｃｏｎｃｅｒｎ— ｉｎｇ ｔｈｅ ｊｕｒｉｓｄｉｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓｓｅｎｇｅｒｓ ｍｕｓｔ ｂｅ ｃｏｎｄｕｃｔｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓｓｅｎｇｅｒ；ｄｉｓｒｕｐｔｉｖｅ ｐａｓｓｅｎｇｅｒ；Ｔｏｋｙｏ Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎ；ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｆ ａｖｉａｔｉｏｎ；ＩＣＡＯ
一、
引 — 口
安全是民用航空的首要价值目标，一个不循规 旅客（ｕｎｒｕｌｙ ｐａｓｓｅｎｇｅｒ）的行为不仅可能破坏上千人 的旅行计划，还可能给民用航空安全带来现实威胁， 阻碍民用航空运输活动的正常进行。根据国际航空 运输协会（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ａｉｒ Ｔｒａｎｓｐｏｒｔ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，ＩＡ— ＴＡ）的“安全趋势评价、分析和数据交换系统”
（Ｓａｆｅｔｙ Ｔｒｅｎｄ Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ Ｄａｔａ Ｅｘｃｈａｎｇｅ Ｓｙｓｔｅｍ，ＳＴＥＡＤＥＳ）统计，２０１０年有报告记录的不循 规旅客事件共５ ５４４件，２０１１年增加至６ １５６件； ２０１０年每１ ０００个航班发生１起不循规事件的机率 是０．７３６，２０１１年增至０．８３４；这些事件中有２２％严 重到需要在降落后由警察或安全保卫人员介入。④ 随着民用航空在中国综合交通运输体系中比重 的不断增加，中国国内不循规旅客事件也开始屡见 不鲜。２０１２年６月３０ １３，云南祥鹏航空公司由昆
收稿日期：２０１４－０４－０３ 作者简介：刘浩（１９８０一），男，河南项城人，国家空管法规标准研究中心副主任，博士，研究方向为航空法、外层空间法、海洋法 北京航空航天大学学报（社会科学版） ２０１４年５月 明飞往沈阳的８Ｌ９８８１次航班上五名女性旅客因为 调整座位发生争执，并演变为群殴。飞机经停湖北 武汉时，机长为了飞机飞行安全，将五名打架女子请 下飞机并移交给机场公安处理。 ２０１２年１０月 ６日，四川航空公司南宁至哈尔滨３Ｕ８７２６航班在经 停湖北武汉天河机场时，机舱内发生乘客斗殴。事 后，斗殴一方的两人分别被处治安拘留７天和 ５００元罚款，另一方则被治安警告。 国际航班上也 有中国不循规乘客的身影。２０１２年９月２日，瑞士 航空公司由苏黎世飞往北京的ＬＸ１９６航班因两名 中国籍乘客在机上争抢座位斗殴而被迫返航。斗殴 事件发生时，客机已经飞至莫斯科东部。随后，这两 名乘客被移交给苏黎世州警方，其他乘客被迫改乘 ９月３日航班。 不循规旅客事件高发的原因之一是国际和国内 立法滞后，缺少对不循规旅客进行处罚的程序性和 实体性规定，导致大量不循规行为未得到处罚或者 处罚过轻。在中国，《民用航空法》制定颁布较早， 对不循规行为处罚的规定较为简略。 《刑法》和《治 安管理处罚法》属于面向各类刑事和治安管理处罚 的普遍性立法，对航空运输特点兼顾不周，因而其对 不循规旅客的处罚不甚得力，近年来甚至呈现增长 趋势。鉴于此，如何顺应国际发展趋势，借鉴典型国 家立法经验，完善中国航空法律和配套法规，加强对 不循规行为的预防和处罚，确保民用航空安全，便成 为一个亟待解决的问题。 二、国际民用航空组织加强 不循规旅客处罚的工作 不循规旅客在国际民用航空组织、国际航空运 输协会早期文件和部分国家国内立法中也被称为扰 乱性乘客（ｄｉｓｒｕｐｔｉｖｅ ｐａｓｓｅｎｇｅｒ），是指“不遵守航空 器上行为规范，或不听从机组人员指示，从而扰乱航 空器上良好秩序和纪律的旅客”④。随着国际民用 航空组织、国际航空运输协会用语的发展，特别是新 类型不循规行为的涌现，不循规旅客和扰乱性旅客 开始被并行使用。最近几年，不循规旅客的使用频 率开始超越扰乱性旅客。为统一称谓，除非有特别 说明，笔者将不循规旅客和扰乱性乘客统称为不循 规乘客。 国际民用航空组织很早就致力于不循规行为的 预防和治理。１９９６年６月，国际民用航空组织理事 会（以下简称“理事会”）决定把“现有法律文件未能 涵盖的与国际航空业有关的行为和犯罪”纳入法律 委员会的一般工作计划。１９９７年６月，理事会进一 步决定为了这个议题建立秘书处工作组。经过工作 组努力工作，２０００年９月２５日至１０月５日，在蒙 特利尔举行的国际民用航空组织第３３届大会一致 通过了第Ａ３３—４号决议，敦促各缔约国“尽快制定 有效地处理不循规／扰乱性乘客问题的国内法律和 规章”。 ２００２年６月，第Ａ３３—４号决议发展出了 《关于不循规／扰乱性旅客所涉法律问题的指导材 料》的《第２８８号通告》（Ｃｉｒｃｕｌａｒ ２８８，以下简称《通 告》）。⑨第Ａ３３—４号决议和《通告》的主要目的是制 定关于在航空器上所犯某些罪行的示范法律，以便 纳入国际民用航空组织成员国的国内立法。 该决议和《通告》包括了一个名为《关于航空器 上实施的某些罪行的示范法》（以下简称《示范法》） 的附件。《示范法》共有４个条款，前３个条款规定 了３类不循规或扰乱性罪行或行为，第４条是关于 管辖权的规定。第１条“在民用航空器上针对机组 人员实施的攻击和其他行为”规定：任何人实施了 下列行为将被认为是实施犯罪：（１）攻击、恐吓或威 胁机组成员，不论是肢体还是语言，只要这种行为干 扰了机组人员履行职责或者削弱了机组人员履行职 责的能力；（２）拒绝遵循机长、代表机长的机组人员 为了确保机上人员和财产安全或维护机上良好秩序 和纪律而作出的合法指示。第２条“在民用航空器 上实施的危及安全或危及良好秩序和纪律的攻击和 其他行为”，规定：（１）民用航空器上任何人对其他 人实施暴力、性侵犯或者儿童性骚扰将被认为是实 施犯罪；（２）民用航空器上任何人实施了下列行为， 即肢体或语言攻击、恐吓或威胁其他人以及故意损 坏或破坏财产，如果危及到航空器及其上任何人的 安全，或者破坏航空器上的良好秩序和纪律，将被认 为是犯罪：（３）饮用酒精类饮料或服用麻醉类药物。 第３条“在民用航空器上犯下的其他罪行”规定了 常见的几种不循规行为，例如：在盥洗室吸烟，摆弄 烟雾探测器或其他安全装置，使用便携电子设备等。 第４条有两个条款，第１款要求各国制定国内立法， 建立对第１条、第２条和第３条下的所有犯罪和违 法行为的广泛管辖连接点，具体包括航空器登记国、 不带机组租赁时运营企业的住所地国或经常居所地 国、降落地国和接受移交犯罪或违法嫌疑人的国家。 第２款对“飞行中”的定义仍旧使用了１９６３年《东
