地方政府债务问题
一、地方政府债务概述
（一）概念
地方政府债务又称为“地方债”，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。
（二）分类
1、根据法律约束力的不同可以分为显性债务和隐形债务；
显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。
隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。
2、根据政府是否直接承担该项债务又可以将政府债务分为直接债务与或有债务。
从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有
债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐形债务。
所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国债转贷资金等负债，这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任、以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须履职所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐形负债”。还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫做“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐形债务”。1
3、根据举债主体的不同可以分为地方债务与地方性债务
国务院意见（指《关于加强地方政府性债务管理的意见》）（43号文），同时在文中出现了“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述财政部预算司有关负责人认为地方债务与地方性债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，
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今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。
二、地方政府融资模式简析
（一）财政拔款
1.本级财政拨款;
2.争取上级财政拨款资金;
3.结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持;
4.争取上级专项政策或试点单位支持.
（二）债务性融资
包括地方政府的银行贷款和地方政府债券、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。
1.商业银行贷款
2.主权外债
3.地方政府债券
4.政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款、债权、信托融资
【各种融资模式简要介绍】
➢商业银行贷款
即，政府以其自身的名义通过商业银行实现融资的目的。
【问题】
政府能否以自己的名义向商业银行举债？
不能，根据《预算法》第三十五条的规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”地方政府只能通过发行债券的形式举债，且不能通过其他热河形式举债，因此地方政府不能以自己的名义向商业银行举债？
➢主权外债(略)
主权外债是主权国家对外的债务。
（1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。
(2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，
但审核严格且审批时间长，难以拿到。
➢地方政府债券
地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。在某些特定情况下，地方政府债券又被称为“市政债券”（Municipal Securities）。
【法条链接】
（1）《预算法》
经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
解读：
a.需经国务院批准，省级政府才能举债；
b.省级政府只能适度举借债务，且必须纳入全口径预算管理；
c.省级以下政府不能直接举债，如确需举债，只能由省级政府代为举债；
d.政企分开举债，各负偿还责任；
e.政府不得借道企业举债；
f.地方政府债务自借自还，自担风险，中央政府对地方政府债务实行不救
助原则。
（2）《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（略）
