地方政府债务管理 专题

地方政府债务问题一、地方政府债务概述（一）概念地方政府债务又称为“地方债”，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。

它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

（二）分类1、根据法律约束力的不同可以分为显性债务和隐形债务；显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。

隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。

这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

2、根据政府是否直接承担该项债务又可以将政府债务分为直接债务与或有债务。

从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐形债务。

所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国债转贷资金等负债，这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任、以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须履职所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐形负债”。

还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫做“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐形债务”。

13、根据举债主体的不同可以分为地方债务与地方性债务国务院意见（指《关于加强地方政府性债务管理的意见》）（43号文），同时在文中出现了“地方政府债务”和“地方政府性债务”两种表述财政部预算司有关负责人认为地方债务与地方性债务是两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。

地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。

按照规范管理的要求，1/n/2013/0822/c40537-22654498.html今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

二、地方政府融资模式简析（一）财政拔款1.本级财政拨款;2.争取上级财政拨款资金;3.结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持;4.争取上级专项政策或试点单位支持.（二）债务性融资包括地方政府的银行贷款和地方政府债券、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。

1.商业银行贷款2.主权外债3.地方政府债券4.政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款、债权、信托融资【各种融资模式简要介绍】➢商业银行贷款即，政府以其自身的名义通过商业银行实现融资的目的。

【问题】政府能否以自己的名义向商业银行举债？不能，根据《预算法》第三十五条的规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

”地方政府只能通过发行债券的形式举债，且不能通过其他热河形式举债，因此地方政府不能以自己的名义向商业银行举债？➢主权外债(略)主权外债是主权国家对外的债务。

（1）外国政府贷款。

是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。

北京利用较多，县市区很难。

(2)国际金融组织贷款。

向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。

要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。

➢地方政府债券地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方，也就是中央发国债之后给地方用。

在某些特定情况下，地方政府债券又被称为“市政债券”（Municipal Securities）。

【法条链接】（1）《预算法》经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市、县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

解读：a.需经国务院批准，省级政府才能举债；b.省级政府只能适度举借债务，且必须纳入全口径预算管理；c.省级以下政府不能直接举债，如确需举债，只能由省级政府代为举债；d.政企分开举债，各负偿还责任；e.政府不得借道企业举债；f.地方政府债务自借自还，自担风险，中央政府对地方政府债务实行不救助原则。

（2）《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（略）【小结与提示】根据《预算法》地方政府不能直接以自己的名义进行如下融资行为：●民间借贷；【小贴士】：地方政府签订的民间借款合同是否有效？✧第一种观点：认为借款合同无效根据我国《预算法》第三十五条的规定，政府对外举债需要经过相应批准，纳入财政预算。

除此之外，地方政府及所属部门不得以任何方式举债。

《合同法》第五十二条关于合同无效的情形中第五项为违反法律、行政法规的强制性规定。

据此，可以认定镇政府私自向企业借款并未经过批准、纳入预算，属于《合同法》规定的无效合同。

同时，《合同法》第五十二条关于合同无效的情形第四项为损害社会公共利益。

企业私自向政府发放贷款，可能使政府承担远高于发放国债或者地方政府债权所可能支付的利息，从而使得公民所缴纳的税收更多的用于支付政府债务利息而非用于社会建设，从而损害了社会公共利益。

因此，亦能推定镇政府的上述借款合同属于无效。

✧第二种观点：认为借款合同有效《合同法司法解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

此处对“强制性规定”作了一个细分，分为：效力性强制规定和管理性强制规定。

两者的区别在于，该强制性规定是否明确规定违反的后果为合同无效或者虽未作前述无效规定但继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也属于效力性强制性规定。

对于《预算法》第三十五条的规定并未明确说明违反该规定的后果为无效。

根据《预算法》的立法目的，是为了实现财政支出计划性管理的需要而设置的，对此处对于借款主体资格进行限制的原因是未经合法审批程序，故对于该法条应该认定为管理性强制性规定，不能直接使用《合同法》第五十二条第五项认定为合同无效。

对此，我们认为，政府以自身名义签订借款合同，该合同并不绝对无效。

●银行贷款；●委托贷款；●信托；….根据新修改的《预算法》地方政府以自身名义融资的唯一手段是发行地方政府债券，且无自主决定是否举债的权利，举债需通过国务院批准。

地方政府通过卖地或者出让特许经营权的方式融资简析：各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资);(1)卖地:大前提土地储备制度，目前该模式限制多；2(2)项目融资（略）；(3)出让、转让特许经营权方式融资…卖地融资的基本方式：一个前提：土地储备制度两种理念：(1) 土地包装。

结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包装，使其在出让中实现最大的价值。

（2）带动效应。

精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益。

五种方法：(3) 拍卖。

拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞买，最后以出价最高者胜出。

(4) 招标。

招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定2是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。

的标准者胜出。

(5) 挂牌。

挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。

(6) 抵押贷款。

政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向银行抵押贷款，筹集资金。

(7) 资本化融资。

以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。

出让、转让政府特许经营权模式实现融资（与PPP联动）政府特许经营权（以下简称特许经营权），是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。

【法条依据】《中华人民共和国行政许可法》；《中华人民共和国招标投标法》；《中华人民共和国环境保护法》；《中华人民共和国合同法》；《中华人民共和国公司法》；《中华人民共和国建筑法》；《中华人民共和国担保法》；《国务院关于投资体制改革的决定》；《市政公用事业特许经营管理办法》；《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；《成都市特许经营权管理办法》；…特许经营权的取得方式以及模式：3a.方式：政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外法人或其他组织。

4b.主体：法人或者其他组织c.特许经营权的取得是否必须进行招投标?【案例】2013年5月，某环保集团公司向某市申请，以BOT模式投资、建设垃圾焚烧发电厂。

随后，该市成立由主要领导牵头的项目组，经过招商比选和多次考察，于2013年9月由副市长代表政府与环保3《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条规定，“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。