应急预案的编制及管理

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应急预案的编制与管理
高小平
学员同志们好,前面我们讲了应急预案的意义、应急预案编制的主要内容,应急预案的演练。这一
讲我想举两个例子比较全面的来看一看应急预案如何编制、如何管理。第一,举一个国内应急工作做的
相当好的,应急预案编制也是很全面,发挥了很好的作用的北京市的应急预案,看看它是怎么编制的。
北京市的应急预案在奥运会还有很多方面发挥了重要的作用。另一个,举一个某一个专项的应急预
案编制和整个的管理过程。

一、北京市应急预案的编制和管理
(一)机构设置
北京市专门成立了应急管理的机构——北京市应急管理委员会,委员会下面设立专门的办公室,简
称应急办。它是负责统筹全市的各类应急预案的编制和管理工作,同时负责北京市一级的应急预案体系
的建设。北京市各个市属专项应急指挥机构及其办公室各自发挥各自的职责和作用,负责本系统的应急
预案的编制和管理,并且对各区县应急预案的编制、管理进行指导、检查、督促落实。
北京市各个区县也都有应急委员会,下设办公室。还有一些重点地区如天安门地区也专门成立了应
急的机构,负责本区域应急预案的管理。所以北京市对于应急预案工作是组成了一个全面的系统。

(二)工作程序
北京市在编制和管理应急预案当中遵循了这样一个工作程序:从起草预案到审查批准预案,到印发、
备案、向社会公布,再到动态的管理预案和实施预案,以及在实施当中进一步进行修订完善这些管理的
工作程序。

1. 明确责任主体
在编制应急预案当中,北京市首先明确各级应急预案在每一个环节当中的责任主体,比如在起草预
案当中,负责应急预案的总体预案的起草,由市应急办;负责起草专项应急预案的由相关主要负责部门;
负责起草部门应急预案的由相关的责任部门;负责起草区县总体预案的由区县应急办;负责重点地区预
案的由重点地区的应急管理委员会。
审批应急预案要区分不同的层次,市总体应急预案由市应急办起草之后报北京市委、市政府审批;
市里面的专项预案由分管的市领导进行审批;相应部门的应急预案由部门主要负责人进行审批,重要的
要报到分管市领导进行审批;区和重点地区的也都由当地政府进行审批。
印发这个环节也很重要,审批完了以什么名义发布?发布的机构应该是权威的,是能够对这个预案
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起到总体管理、协调的机构。市一级的总体预案经济市委、市政府批准之后由市人民政府名义发布;市
里面的专项预案北京市规定由市里面应急管理委员会的名义来发布;市里面部门的应急预案就以部门名
义发布;区县和重点地区的就由区县政府和相应的部门的名义发布。北京市重点地区的预案又比较特殊,
因为重点地区关系到全市,甚至在国内国际上都有影响,所以重点地区是以市应急委员会的名义发布。
预案还要有个报备的程序,北京市市一级总体预案由市政府报国务院备案;市里面的专项预案报国
务院相关部门进行备案;市里面部门的预案报国务院相关部门备案,同时要报市应急委备案;区县的总
体预案报市应急委备案;重点地区就是由市应急委名义发布的,所以也由市应急委备案。

2. 规范管理流程
明确了应急预案在每个环节当中的责任主体之后,下个环节就是来规范整个管理流程。北京市规定:
应急预案由起草单位起草之后报市应急办进行初审,然后征求相关单位和专家意见,进行评审,然后征
求市政府法制办、市编办等有关方面的审查,进行法制审查和机构职能、职责审查,确保预案合法,符
合政府职能,然后报市应急办复审,最后报市政府。这是北京市市一级总体预案的工作流程,其他的预
案也相应的规定了工作流程。

3. 注重使各个应急预案之间相互衔接
市一级的总体预案要和区县级的总体预案相衔接,市一级的总体预案要和市里面的专项预案和部门
预案相衔接,使它能够做到上下左右都贯通,每一个环节都有接口。
在预案的印发、备案、公布方面,北京市规定,市总体预案由市政府以文件的名义印发,专项预案
以及市里面的应急保障预案还有重点地区的应急预案是以应急委的文件印发,部门预案由部门文件的方
式印发,区县的总体预案以区县政府的名义印发,社会各单位的应急预案自行印发。
印发的范围除了直接的下属机构之外,还要向相关机构来发送。比如说,市应急委印发的文件要抄
送中央、国家机关的有关部门,要抄送市委市、政府的有关部门,以及市法院、检察院。应急预案的报
备北京市也做了明确的规定,它报备的程序总体来说和其他的政府文件相一致。

4. 资料汇总上报
完成了这些工作之后,要汇总相关的资料上报,汇总的文件应该有需要审核的文件、需要宣传的文
件。审核的文件主要是包括应急预案文本的全文,在征求意见当中各相关单位的反馈意见以及采纳的情
况,还要有相关的有关部门,比如编办、法制办以及专家论证会的意见,同时还要附上相关的依据。就
是这个意愿是根据哪些发展规律、地方性的规章来制订的。
宣传的文件包括宣传的通稿,包括预案主要内容的要点解读,也包括预案的简本、宣传本。
这是预案的整个流程和资料的汇总情况。
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5. 动态管理
预案的动态管理主要是通过这么几个环节来进行管理:
一是要确定预案的修订。一般是根据国务院办公厅《关于应急预案的编写指南》规定,发现需要修
订的内容及时进行修订,特别是遇到了大的突发事件发生之后需要做一次修订。如果这个预案即使没有
发生大的突发事件,至少每三年应该修订一次。
二、进行全流程的动态管理。预案从编制到修订,到培训、宣传、演练和实战、应急处置要形成一
个闭环,制订和修订完了之后要进行及时的、全方位的培训和宣传,要进行演练,在实际处置之后再进
行修订。
这是全流程的动态的实施管理,使得预案能够不断的在编写、实战演练、实际应对、培训、宣传各
个环节能够有机的、前后连贯的一步步的联起来,不要形成脱节。

(三)数字化建设
北京市很注重把预案进行数字化建设。北京市数字化预案现在在国内领先,通过电子政务、通过内
网、通过计算机的平台使得预案能够深入到每一个部门,深入到每一个公务员,使他们经常能够了解预
案的修订情况、管理情况、演练情况,这是做好预案的后续工作的一个重要内容。在这个方面,今后有
很多事情可以做,把应急预案做成三维动画,甚至可以和有关的游戏、有关的灾难电影、电视剧相结合,
使得应急预案的这种枯燥文本变成生动的、群众喜闻乐见,管理者和应急人员能够随时了解、易于理解、
便于执行的这样一些生动的方式,现代化的媒体手段,在这个方面都有不少积极的探索。
国际上现在在应急预案的数字化方面也有很多新的创新和实践。比如说,国际卫生应急的专家正在
把公共卫生突发事件的应急预案和应对措施,使它在现代的这种媒体手段更进一步相结合。比如流行一
种什么疾病,除了公共医疗机构体制内的信息报送,同时又可以充分的发挥现在互联网、手机等等信息
传媒,在这些传播体系当中,也都有很多海量的某种传染病传播、发生以及演进的一些情况,通过计算
机的处理,就可以得到很重要的信息,可以使得应急预案的内容不断得到扩展,而且应急的这种信息的
完整性和有效性可以得到提升。

二、高层写字楼火灾事故应急预案的编制和管理
高层写字楼的火灾是当今一个很大的难题,一方面这种火灾的易发性在增加,另一方面救援的难度
非常大。高层建筑都有很多竖井,电梯、通风管道等等,这些竖井加速了火灾的传播速度,怎么样来对
高层建筑实施火灾的管理,是非常重要的应急预案。这个应急预案的编写大家都非常重视,有一些共同
的规律,我根据搜集到的一些预案,做一个简要的介绍。