建立生态补偿机制促进生态文明建设

-页脚-- 促进生态文明建设 建立生态补偿机制 生态文明是人类继原始文明、农业文明、工业文明之后 的新型文明形态，与物质文明、精神文明、政治文明共同构 成了中国特色社会主义文明。其核心是在经济社会发展过程 中尊重自然、保护自然、合理利用自然，实现人与自然和谐。 建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产 业结构、增长方式和消费模式，是我国全面建设小康社会奋 斗目标的新要求。党的十七大报告明确提出：要深化财税、 金融体制改革，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿 机制。生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目 的，体现区域发展外部环境公平，调整生态保护和受益相关 各方之间利益关系的环境经济政策。建立生态补偿机制，从 制度上加强生态环境保护，是建设生态文明的重要内容。 一、我国生态补偿的基本情况分析 关于生态补偿，到目前为止还没有一个统一的定义。学 术界存在广义和狭义之分。广义的生态补偿将环境污染治 理，资源有偿使用，生态工程建设统统纳入生态补偿范畴， 立足于对生态系统的补偿；狭义的生态补偿主要是对生态保 护中保护者所付出经济社会成本的一种补偿。国内外已有不 少生态补偿的理论研究与实践探索。理论上主要集中研究生 态补偿概念的内涵与外延，生态系统功能的价值评价，生态 补偿的内容、测算方法和标准，生态补偿主客体关系，生态 补偿的资金筹措及补偿方法、途径，生态补偿的原则及有关 法规政策，生态补偿的运行管理机制等等。对生态补偿以及 生态补偿机制的基本概念、 基本原理、运行机制、方法途径、

政策法规等都有了比较深入和系统的阐述。我国“十一五” 规划纲-页脚--

要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发 和禁止开发四类主体功能区，为研究和实施生态补偿机制创 建了很好的基础平台。 实践中已有很多有益的探索。1999年 开始启动的退耕还林及后来实施的退牧还草工程的粮食补 助实际上就是生态补偿的初步实践。 2004年建立中央财政森 林生态效益补偿基金制度，标志着我国生态补偿机制的正式 启动，2007年又完善了有关管理办法， 并规定森林生态效益 补偿资金主要用于生态管护人工和防火治虫等生态建设与 保护工作，当年安排补偿基金达 30多亿元。目前，中央森 林生态效益补偿标准和基金总量还在不断提高。 北京市2004 年作出了建立山区生态林补偿机制的决定，市和区县财政以 8 2比例每年拿出2.2亿按每亩21元标准管护生态林，平 均每个管护人员每月 600元管护收入，实现了北京生态林的 全面有效管护，对首都生态环境质量的改善和提高起到了十 分重要的作用。2009年北京市又对这一机制进行了完善和全 面提升，市和区县财政拟以 5： 5比例每年再增加 4.0亿按 每亩每年40元标准补助生态林主，直接补偿生态林产权主 体（林农）因生态保护需要不能砍伐森林的经济代价。 目前， 北京市已开始逐步形成较为规范和完善的森林生态补偿制 度体系。广东、湖南等 20多个省市区和一些地方也开始建 立了森林生态补偿基金，一些区域间、流域内因生态补偿开 展的区域合作也在探索之中。但是，纵观我国生态补偿的理 论研究和实践探索，与党的十七大提出的加强生态文明建 设，推动区域协调发展的要求相比，与我国经济社会可持续 发展的迫切需要相比，与生态保护区人民群众的现实要求相 比，与社会主义市场经济基本原则要求相比，还存在不少理 论和实际问题。这些问题直接影响到我国生态补偿机制的科 学建立、完善和有效实施。 -页脚--

一是以生态服务价值作生态补偿标准。关于生态补偿标 准，一些研究者认为就是补偿生态系统服务功能如保持水 土，涵养水源，吸碳放氧的经济价值。通过一系列的分析测 算，研究生态系统服务功能的经济价值量，以此来确定生态 补偿的标准和总量。这种思路不但由于生态系统服务价值化 方法不科学、不成熟，很难科学确定生态系统服务功能的经 济价值。其根本症结还在于没有准确找到生态补偿的本质特 征。生态补偿的本质应当是对生态保护区因保护生态系统及 其功能而造成人的经济社会发展机会损失进行补偿，是通过 解决人的公平发展问题来解决生态保护问题的一种机制和 方法。因此，生态补偿测算的依据和标准应当是生态保护区 “经济人”的经济发展机会成本，而不是生态系统本身的功 能服务价值。很多学者走入误区始终不得其解。如果以生态 系统功能服务价值来计算生态补偿标准，就混淆了生态系统 本身的生态服务价值量和保护生态系统者利益损失价值量 这两个概念。此外，以生态保护区生态服务价值（假如能够 科学地计算的话）作为补偿依据进行补偿，在法理上也会因 生态系统的基础载体一一土地所有权归国家所有，因生态产 品系非商品化的公共产品而不能成立。在实践中也不会得到 提供补偿者的认同。因为生态系统服务功能十分广泛，其理 论价值量往往是天文数据，不是现实财力可及，如采用影子 工程法、机会成本法和替代花费法对祁连山自然保护区森林 生态系统功能的经济价值进行评估 ，结果表明，保护区功能 的经济价值为 926 148.85 万元.其中：直接经济价值 822 480.00万元，间接经济价值103 668.85万元.在其间接价值 中，涵养水源价值 38 643.00万元，保肥保土价值 43 397.66 万元,野生动物保护和病虫害防治价值 5 411.99万元,释放 氧气、固定CO2和降解污染物价值16 216.20万元。 二是把生态建设与生态补偿混淆。我国实施的生态建设 工程-页脚--

主要目的是建设和保护自然生态系统，如天然林保护工 程、荒漠化治理工程、湿地保护和恢复工程、自然保护区建 设工程、水土保持工程等等，所有的投入是工程的建设经费， 是工程建设和实施过程中必须要花费的成本。这些生态工程 的出发点和落脚点都不是对生态保护区人民经济社会发展 机会受限、受损所付出经济代价的弥补。我们的自然生态是 已经不同程度地遭受了破坏的生态，要保证我国经济高速增 长需要的生态容量还远远不够，加强生态建设力度是十分必 要的。但如果把生态建设投入等同或者代替生态补偿等于没 有补偿。这样的思考对生态保护区来说既是不公平的，也是 不道德的，是对他们生存权和发展权的忽视和蔑视。 三是把资源有偿使用和污染治理与生态补偿混淆。资源 有偿使用是指单位或个人在开发矿产、天然气、水电等自然 资源时，国家以税收、资源费等形式对开发主体收取的费用， 是在自然资源日益紧缺情况下，节约利用资源而建立的一种 管理和调节制度，是自然资源价值在法律上的体现和确定， 结果是各级财政以税和非税形式纳入财政，理论上可作为生 态补偿资金来源，但制度本身并不是生态补偿，两者是有联 系的两回事。而环境治理收费的目的是治理已经或者正在遭 到污染的环境，与生态补偿更不沾边。 四是生态保护区依赖生态补偿。关于生态补偿，有一种 静态的认识，认为生态保护区为全局做出了巨大的贡献，其 经济社会发展理应完全依靠国家或受益地区支付生态补偿。 生态功能区依靠生态补偿来支撑经济社会发展的这种认识 既不付合我国大的国情、也不付合生态保护区的具体实际。 生态补偿是为了建立生态保护利益相关者之间的利益调节 机制，为可持续发展进行制度建设。虽是经济补偿，但不可 能是简单的填平补缺，也不是扶贫和对口支援，不可能依靠 生态补偿来解决生态保护区经济社会发展的全部问题。生态 保护区必须是一手抓生态保护，一手抓经济社-页脚--

会发展。事实 上，就我国的财力而言，生态补偿在相当长一段时间只能是 一种补助，还达不到全部意义上的补偿。同时，生态保护区 生态经济发展潜力也很大，自我发展既很重要也很必要。四 川九寨沟旅游经济的发展就是一个典型。 这些生态补偿机制的理论研究和实践中较为共性的问 题，严重阻碍和误导了我国生态补偿机制的建立和完善，使 有关部门难以决策。必须在理论认识和思想方法上理清，才 能科学地、实事求是地建立和完善中国特色的生态补偿机 制。需要指出的是这里研究的生态补偿所涉及的“生态”主 要是指陆地生态系统中的森林、 湿地、草原等自然生态系统。 就目前而言，这些自然生态系统服务功能与经济社会可持续 发展关联度最高、最直接、最重要。生态补偿机制按森林、 湿地和草原三个不同生态类型分别进行建立和完善，逐步形 成一套完整的制度体系，是“大生态补偿” 。 二、建立和完善生态补偿机制的必要性与可行性 生态补偿机制是为了保护生态环境，改善和发挥其对经 济社会发展的生态服务功能，促进人与自然和谐发展为目 的，运用市场经济理念和政府财政手段，调节利益相关者之 间的生态与经济利益的一种公共制度安排。当前，我国生态 建设取得显著成效，经济社会快速发展，经济实力不断壮大。 同时，生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，区域 发展很不平衡，保护生态的外部环境极不经济。建立和完善 生态补偿机制，实现基本公共服务均等化，促进经济社会全 面协调可持续发展，建设生态文明、促进社会和谐发展不但 必要，而且可行。 （一）建立生态补偿机制是落实科学发展观的必然要求 科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要 求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。建立生态补偿 机制的就是按照科学发展观的要求，解决经济社会发展和生 态总量统筹兼顾一盘棋的问-页脚--

题；就是解决经济发展与生态容 量协调，保障经济社会可持续发展问题；就是解决经济发展 重点区域与生态保护重要区域之间的协调发展问题；就是解 决生态保护区人民群众的生存与发展这个人本问题；就是通 过长效机制保护生态来促进经济社会发展的问题。因此，建 立和完善生态补偿机制是落实科学发展观的必然要求和具 体体现。事实上，在生态保护区因森林不能砍伐，湿地资源 和矿产资源不能开发，草原有限利用，各种经济行为受到限 制，地方经济和社会发展牺牲很大。 “如果说‘三江源’是我国南北大动脉一一长江、黄河 的心脏的话，那么祁连山水源涵养区就是河西地区的心脏。 肃南县位于河西走廊南部的祁连山区，县境东西狭长，境内 650km长的祁连山水源涵养林区占全县土地面积的 89.7 % 这里的山地森林及高山草场作为祁连山水源生态的主体和 根基，涵养和供给着河西地区的石羊河、黑河、疏勒河等西 北著名内陆水系大小 33条河流的水源，年平均向下游输出 水量达43.11亿m,构成下游走廊平原及内蒙古西部绿洲发 展存亡和生态有序演替的生命线。然而，全球气候变化的加 剧和超载过牧、植被破坏等的屡禁不止，导致祁连山雪线不 断上升、生态严重退化、水源涵养能力明显下降，使河西地 区水资源利用面临着严峻的挑战。保护和建设祁连山水源涵 养林区、维系水资源的可持续利用，已成为保持河西地区乃 至整个西北内陆流域人与自然和谐发展、保障西部大开发成 效的关键问题和主要战略任务之一。 上游生态地区的经济社会甚至还处于十分落后的原始 状态。当前我国经济社会进一步发展受到生态环境的制约越 来越大，必须加强生态保护促进经济发展，而生态保护区与 生态受益区域之间发展机会越来越不平等，发展条件越来越 不平衡，发展差距越来越大。不建立生态补偿机制，不通过 政府手段从生态保护受益方对受