政府部门引入ISO9000质量管理体系的思考

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政府部门引入ＩＳＯ９０００质量管理体系的思考

作者：赵雪娇 王树文

来源：《理论探索》2009年第01期

〔摘要〕20世纪90年代末，我国政府部门开始引入ISO9000质量管理体系，并取得了显著成效。但是，在此过程中也产生了一些问题，如标准在政府部门中难以转换，标准与政府的实际工作相脱节，ISO9001认证耗费资金。针对这些问题，我们应结合IWA 4：2005质量管理体系的具体要求，建立相关责任机制和奖励机制，做好标准转化工作，切实提高政府服务质量，从而在政府部门中进一步推行ISO9000质量管理体系。

〔关键词〕政府部门，质量管理体系，成就，问题,对策

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2009）01-0106-03

当前，我国推进行政管理体制改革的重要目标是建设服务型政府。以提高质量为核心、强调过程方法的ISO9000质量管理体系为我国政府部门强化服务意识、提高服务质量带来了先进的理念和工具。但是，在政府部门引入ISO9000族标准①的过程中也产生了一些问题，如标准在政府部门中难以转换、标准与政府的实际工作相脱节、ISO9001②认证耗费资金增加行政成本等。针对这些问题，我们应结合国际标准化组织新发布的专门适用于地方政府实施ISO9000族标准的IWA 4：2005质量管理体系，采取切实有效的措施，提高政府服务质量。

一、政府部门引入ISO9000质量管理体系的原因及主要成就

ISO9000质量管理体系是国际标准化组织（ISO）质量管理和质量保证技术委员会（ISO/TC176）制定的所有国际标准的统称，是国际上多年来质量管理理论研究的成果，也是质量管理实践经验的精华。ISO9000质量管理体系最初源于制造业，由于其在提高组织效率和改进产品质量方面的巨大推动作用，进而扩展到了服务业和公共部门，到目前为止已经为154个国家的670400个各种类型的组织所使用，得到了广泛的好评。其作用机制一般是通过引入ISO9000族标准，使组织在文件编写、生产过程、产品（服务）质量等方面达到设定的要求和水平，从而通过ISO9001认证。ISO9000质量管理体系除了具有认证功能外，还具有十分强大的管理功能。这主要体现在：ISO9000质量管理体系强调运用过程的方法、系统的方法、持续改进的方法和基于事实的决策方法来对组织进行管理，还强调制订具体且可行的质量方针，注龙源期刊网

重对文件的保存和统计技术的运用。这些具体方法和技术可以为我国政府部门带来新鲜的管理方法，对规范公务员行为和政府活动提供一条新的途径，从过程上保证政府服务的效率和质量。与此同时，ISO9000质量管理体系中的顾客导向、全员参与、持续改进等思想与当今世界上政府改革的主流理念和价值选择如出一辙，充分体现了以人为本、充分授权、服务精神、结果导向的改革趋势，为我国政府的机构改革和职能转变提供了强有力的理论支持。

我国政府部门是从20世纪90年代末开始引入ISO9000族标准的。ISO9000族标准最初在检验检疫局、政府采购中心、税务局等易于采用定量方法的几家政府部门使用，后来逐渐扩展到学校、公安局、法院、检察院、海关、水利等各类政府职能部门。截至目前，据不完全统计，我国各类通过ISO质量认证的行政部门已达千余家。其中，北京市海淀区、浙江省宁波市、成都市金牛区和广东省江门市已经成功地在整个政府系统中运用ISO9000标准并通过了第三方的质量保证体系认证。ISO9000质量管理体系在我国政府部门中大大提高了服务质量和工作效率，取得了显著的成效。首先，推动了服务型政府的建设。ISO9000质量管理体系的引入促进了公务员服务观念的转变和服务意识的增强，推动了政府部门从生产者、监督者、控制者的角色向服务者转变，时时处处以人民群众为中心开展工作，为建设服务型政府打下了坚实基础。其次，促进行政管理向科学化与民主化方向发展。ISO9000质量管理体系要求政府部门按照制定的质量方针和具体的业务流程来开展工作，并将所有的业务办理过程予以记录,保证了管理和服务过程的可溯性，从而规范了政府管理和服务的流程和制度，提高了行政效能。此外，ISO9000质量管理体系强调顾客导向和全员参与，积极鼓励人民群众反映心声，提出建议，为政府部门献计献策，有利于改变多年来我国政府部门中的“一言堂”现象。最后，管理制度与国际接轨，改善了地方投资环境。ISO9000质量管理体系是国际标准，将ISO9000质量管理体系引入政府部门，将管理制度与国际接轨，不仅履行了我国的入世承诺，而且改善了地方投资软环境，促进了地方经济发展。

二、政府部门在引入ISO9000质量管理体系中存在的主要问题

我国政府部门在引入ISO9000质量管理体系方面已取得了一定的成就，但是在大力推行ISO9000族标准的过程中也出现了一些问题，影响了ISO9000质量管理体系的深入运行。

（一）ISO9000族标准与政府的实际工作相脱节。目前，许多地方政府热衷于引入ISO9000质量管理体系，但是，很多部门仅仅把质量管理体系作为一项政绩工程,用来提升政府形象和对外宣传, 却漠视我国政府责任机制的缺陷，不在以人为本方面下工夫。很多政府部门只把质量认证作为一个技术过程委托咨询公司来包装，获得了认证之后便疏于管理和持续改进；许多基层工作人员对质量管理体系的认识不到位,在实际工作中不执行体系标准，不编写体系文件，仍按照原来的老路走，出现了“两张皮”现象。这就使实际工作与质量管理体系相脱龙源期刊网

节,失去了建立和实施质量管理体系的意义,降低了质量管理体系标准在政府工作人员心目中的威信和地位。〔1 〕

（二） ISO9000族标准在政府部门中转换难。尽管ISO9000族标准对各种行业具有普遍适用性，但其毕竟源于企业，一些术语和程序都无法与行政管理中的术语和方法一一对应，许多政府工作人员只是全盘照搬。政府部门与企业在性质上、目标上、生产过程上都存在很大的差异，而且其产品（服务）很难用具体的标准来衡量。所以政府部门在引入ISO9000族标准时，应该准确理解相关术语、程序和要求，将其与政府工作中的具体问题联系起来，而不应生搬硬套，全盘接受。例如，ISO9000质量管理体系强调顾客导向，认为服务的对象是顾客。但是，公共管理理论一直以来都认为公民才是公共服务的对象。公民不同于顾客，顾客指的是接受产品或服务的人，而公共服务的影响远远超过了这些直接的顾客。〔2 〕 （P334） 罗伯特·B.登哈特与珍妮特·V.登哈特指出，政府也服务于这样一些人:等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务受益者的后辈，直接受益者的亲友等。〔3 〕此外，顾客导向强调满足主要顾客的需求而不是所有公民的需求，对顾客实行差异性对待，所以顾客的概念会影响到公共管理的公平性，因而出现了ISO9000族标准在政府部门中不易转换的问题。

（三）ISO9001认证耗费资金，增加行政成本。ISO9001质量认证所需费用较高，根据我国现行的《产品质量认证收费标准》，质量认证收费项目包括申请费、审核费、审定与注册费（含证书费）、产品质量检验费和年金（含标志使用费）等，且根据审核所需的天数和人数计算，再加上咨询、培训等费用，一般一项认证需几万元甚至几十万元。因此，高额的认证资金在一定程度上会增加行政成本，甚至滋生腐败现象。

三、政府部门合理引入ISO9000质量管理体系的对策

2005年，为了推进质量管理体系在政府部门的运用，国际标准化组织颁布了《IWA 4：2005质量管理体系——ISO9001：2000在地方政府的应用指南》。与ISO9000族标准相比，IWA 4：2005具有以下特点：一是专业性强，解决了ISO9000族标准在政府部门中的转换问题，使执行标准更加容易；二是适用性广，适用于不同人口规模、不同社会制度、不同地理状况的地方政府；三是无需通过认证，可以节省认证资金，可以在一定程度上制约资金的滥用和浪费。为了进一步推动我国政府部门引入ISO9000质量管理体系，我们应当结合IWA4：2005质量管理体系的具体要求，做到以下几点：

（一）加强培训和宣传，建立相关责任机制和激励机制，使ISO9000质量管理体系与政府日常工作紧密结合。当前，ISO9000质量管理体系对大部分政府部门来说还是个新鲜事物，许多人对起源于企业的ISO9000族标准能否在政府部门奏效持有怀疑态度，还有一些人对于已经龙源期刊网

引入的ISO9000质量管理体系未给予足够的关注。我国政府部门应当加大ISO9000质量管理体系的宣传力度，加强ISO9000知识的培训，介绍ISO9000族标准的基本原则和作用机制，以及其在国外政府部门改革中所发挥的巨大推动作用，为引入ISO9000质量管理体系营造良好氛围。此外，还应当明确各个政府部门和公务员在引入ISO9000族标准方面的具体职责，对主动实施ISO9000族标准的组织和个人予以奖励，提高其积极性，使ISO9000质量管理体系和公务员的具体工作、政府部门的原有机制紧密联系起来，促进ISO9000质量管理体系的良性运行。

（二）以IWA4：2005质量管理体系中的术语和标准为指导，结合政府部门的实际，做好标准转化工作。标准的转化工作是将ISO9000质量管理体系引入政府的关键。IWA4：2005质量管理体系在这方面已为我们提供了参考，它在第三部分专门增加了关于地方政府的术语和定义，不再使用“产品”、“供方”、“设备维护”等在企业管理中经常使用的术语，而使用了“服务”、“中央政府”、“上级政府”、“辖区”等政府工作人员熟悉的术语。此外，IWA 4:2005还提出了政府管理应当包括的四大方面：制度创建（12个指标）、经济可持续发展（8个指标）、社会综合发展（11个指标）和环境可持续发展（8个指标），为指导政府的日常管理工作和评价政府绩效提供了一种全新的思路。与当前各种纷繁复杂的绩效评估体系相比，它不仅具有系统性，而且提出了十分具体的指标，例如，在衡量政府关于促进环境的可持续发展方面的效果时，IWA4:2005提出的第一项评估指标是“监控空气质量”，而且将政府的表现分为三等，第一等为“有对汽车和固体污染物的管理制度和计划”，第二等为“有一个防止焚烧牧场和废物的机制,对污染排放的定期检查”，而第三等则为“没有一个机构对焚烧牧场和废物等空气污染行为进行控制”。其中，只有第一等为“可接受的标准”。〔4 〕这样的标准既在评估方面具有很强的操作性，也为政府如何保护环境指明了方向。我国政府部门应当结合自身情况，以IWA4：2005为指南，深入理解ISO9000族标准的条款和规定，制订出符合国情和易于执行的标准。

（三）以人为本，根据人民群众的意见持续改进，切实提高政府服务质量。政府部门导入ISO9000质量管理体系的根本目的是改进服务质量，提高公众满意度。因此，政府部门的表现应当最终由人民群众来评估，而不只是一些对政府运作机制和管理内容不熟悉的咨询公司。诚然，如果没有认证的压力和咨询公司的监督，政府部门导入ISO9000质量管理体系的积极性和效果可能会大打折扣。但是，如果政府部门坚持贯彻ISO9000族标准精神，坚持以人为本，关心群众疾苦，倾听群众呼声，切实在提高政府服务质量上下足工夫，通不通过ISO9001认证也就无关紧要了。况且，按IWA4：2005使用指南的要求，政府部门使用该标准也可以不通过认证。所以，我国政府部门应多通过电话回访、问卷调查等形式来咨询民意、发现问题，建立以人民群众为评估主体的政府质量评估体系，不断改进服务质量。