引入社会资本参与土地整理

引入社会资本参与土地整理 ——对我区 “两安”用地开发整理融资模式的探讨

一、撬动土地杠杆，助力城市发展 日前，长沙市委书记陈润儿接受人民日报、 新华社等主流媒体采 访，描绘“两型社会 ”美好蓝图时这样说到： “长沙的未来看河西 ”，并 提出先导区建设要在推进土地管理制度等方面大胆探索， 尽快实现城 市建设从粗放经营向集约经营的转变。 岳麓区作为大河西先导区建设 的主战场，在其中扮演着重要角色，肩负着艰巨的历史使命。按照市 委提出的 “拉开道路框架，形成承载功能，拓展产业优势，展现新区 雏形”的三年行动计划要求，加快市政配套建设和进行产业结构调整 乃当务之急。由于岳麓区城市建设发展起步较晚， 目前我区的家底薄， 财力弱，有限的财政预算资金难以满足城市大建设、大发展的需要。 土地是资源之母，财富之本，是可充分利用的宝贵资源，城建投资运 营主体需要深化 “经营城市 ”的理念，将城市建设与土地资源的开发利 用结合起来， 利用土地资源进行筹融资， 用土地收益弥补项目投资缺 口，通过撬动土地杠杆，助力城市 “又好、又快、跨越发展 ”。 根据长沙市 《关于进一步加强被征地农民安臵工作的意见》 相关 精神，我区今年出台了《岳麓区 “两安 ”用地处臵管理暂行办法》，办 法以“推动土地集约利用，促进社会主义新农村建设，维护农村集体 经济组织及村民合法权益”为中心思想，由政府进行宏观调控，运用 市场手段进行土地整理项目的运作，按照 “效益优先、有序推动 ”的原 则，全面推动 “两安”用地的开发整理，充分盘活区内存量土地资 源。 二、资金来源受限，困扰我区土地开发整理工作

根据文件精神，我区剩余的“两安”用地由区政府委托长沙市麓 山城投土地开发有限责任公司统一收购，由其作为运作主体进行土地 一级开发。所谓土地一级开发是指由政府或其委托的企业， 对区域范 围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征 地、拆迁、安臵、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使之达到 熟地”出让标准，再对 熟地”进行有偿出让或转让的过程。土地从征 地拆迁到进入交易市场，往往需要 1~3年的时间，而土地增值收益 定向返还所需时间可能更长，因此，土地整理运作主体必须融资垫付 巨额资金在一个较长的周期内进行土地一级开发。 目前我国土地整理项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源 于以下三块：第一，政府财政拨款；第二，银行信贷或集合委贷获取 资金；第三，通过信托公司发行信托产品筹措资金。统一收购开发整 理的制度实施后，客观上要求对需要盘活的土地实行敞开收购。 在我 区财力有限兼顾不够的现实情况下，通过银行信贷或信托筹资成为土 地整理项目融资的主要途径，但由于国家宏观调控，信贷政策从紧， 想通过这两种方式实现融资也变得异常困难。 土地整理融资难的问题 进一步凸显，资金来源受限必定会严重影响和制约土地开发整理的推 进和产业化形成。迫切需要另辟蹊径，寻找出一种适合、高效的融资 模式。 三、土地整理项目融资模式分析 从理论上来说，土地开发整理项目的融资模式主要有以下几种： （一）政府自筹。由政府投入一定量的财政资金、专项资金或 信贷资金，以政府控股的 城市投资管理中心”或土地开发公司”等作 为运作主体，组织实施土地整理项目，将该区域已整理土地的招拍挂 增值收益、土地出让金返还等资金作为后续投入来源或还款来源。 因 各地财政资金普遍趋紧，加之受人力、技术等方面资源的局限，以政 府直接经营土地整理的项目较少

（二） 代建制。即由政府招标选定项目代建单位，后者以项目 法人身份再行招标选定承包商，从而实现项目的运作。代建制的融资 主体为代建单位，政府只起监督和指导作用，待项目完工经审计后移 交政府。一般而言，代建制主要以建设道路、桥梁等基础设施为主， 考虑到土地整理项目的政策敏感性，土整项目实行代建制的可能性不 大。 （三） BOT 制。BOT（Build Operate Transfer）即建设-经营-移交， 是指政府通过契约授予私营企业一定期限的特许专营权， 许可其融资 建设和经营特定的城市建设项目，并准许其通过向用户收取费用或出 售产品的方式清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时， 无偿移交给政府。这种模式适用于经营性市政设施的建设，对于土地 一级开发项目来说难于操作。 （四） PPP制。PPP（Public Private Partnership 是指政府与企 业基于土地整理项目而形成的相互合作形式 。通过这种合作形式，合 作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。 项目运作时，政府 并不是把项目的责任全部转移给企业，而是由参与合作的各方共同承 担责任和融资风险。因此，在 PPP模式的组织机构中，参与项目的 政府和企业之间是以平等的方式发生相互影响。 一般来说，PPP模式 较其他融资模式具有以下优势： 1、PPP模式操作灵活。运作土地整理项目时，政府或其指定的 企业可以

按照平等合作、互利互惠的原则，通过招投标等途径确定项 目资投人，双方可以就合作的领域、资金投入的多少、运作时间的长 短以及资金回报率等涉及项目运作的各方面问题进行平等协商， 合作 内容、运作模式等都可以灵活操作、自由选择，最终达成项目运作的 合作协议。 2、 PPP模式能合理分配项目运作风险。PPP是一种完全市场化， 以

效益为先的运作模式， 政府或其指定企业与社会投资人进行项目合 作前，都必定会对项目进行可行性研究和风险分析， 有利于在项目运 作的初始阶段充分考虑、 合理分配整个周期的运作风险， 真正做到将 风险与利润相挂钩， 既可以保障到投资者利益， 又能有效防止国有资 产流失。 3、 在PPP融资模式下，有意向参与项目土地二级市场开发的企 业可

以尽早和项目所在地政府进行接触， 能在前期规划设计等方面为 政府做大量的工作，政府亦可利用企业的资金优势及资源整合能力， 提升城市建设的品质，加速城市发展的步伐，能节约建设费用，节省 准备时间，从而取得多方共赢的效果。 4、 PPP模式下，通过采取项目包装、宣传策划等市场化运作手 段，能有

效提高土地整理项目知名度和美誉度， 能吸引更多的企业参 与挂牌土地的竞拍，从而提升土地价值，提高拍卖价格，可以实现土 地增值收益最大化， 市场化运作模式也有助政府吸收和积累先进的管 理、营销经验。 5、 土地整理是比较复杂且系统性很强的投资运作项目， PPP模

式易于政府部门对其进行管理和调控。 这种模式下， 政府对项目仍然 有主导权，包括所有权、经营权和管辖权等，可以在项目运作时集中 解决涉及居民拆迁、安臵以及城市规划等诸多问题。 PPP模式因其融资效果显著、可操作性强，在西方发达国家被 普遍采

用， 国内不少城市也进行过一些积极有益的尝试和探索， 如重 庆市早在 2007 年就出台了《关于积极引进和规范社会资金进行一级 土地整理的意见》，昆明市也于今年 7 月颁发了《昆明市社会资金参 与土地一级开发整理项目的办法》，就鼓励、引导和规范社会资本参 与土地开发整理工作提出了具体措施和办法，具有很强的可操作性。 今年，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意 见》，强调了要 鼓励民间资本参与土地整治”、积极引导民间资本 通过招标投标形式参与土地整理”，这一意见的颁布，为各城市采取 PPP模式运作土地整理项目提供了更为明确的政策依据。 四、PPP模式进行土地整理应注意的事项 应用PPP模式引入社会资本，按市场化模式运作土地开发整理项 目，既能有效的减轻政府财政支出的压力，又能提高项目运作的效率， 同时也不会产生公共产权争议的问题。因此，采取 PPP模式，对于 推进土地开发整理工作，促进城市建设良性互动发展将会起到十分积 极的作用。但是，运用PPP模式进行土地整理，有几个需要特别注 意和重点解决的问题： 1、 选择投资人必须慎重。土地整理项目特别是“两安”用地的 整理涉及

被征地农民、被收购土地经济集体及当地政府等多方的切身 利益，在引入社会资本参与土地项目运作时， 既要尽可能地实现尽量 多的项目运作收益，又要充分考虑影响项目运作的诸多不确定因素， 做到有效规避风险的同时争取收益最大化。 选择可靠、具有实力的合 作方至关重要，筛选投资人时，一要进行严格的资信审查，选择出信 誉好、实力强的投资人作为合作方，有效降低因合作方原因致使项目 运作不顺的风险；二要以招投标、竞争性谈判等方式，选择资金最充 足、投资回报要求最低的投资人作为合作方，通过竞争可以达到低成 本高效率的目的，从而使项目回报资金能更多地分配到区、乡镇（街 道）两级政府和村集体经济组织、被征地农民的手中。 2、 选择项目要有计划。目前，我区未开发的“两安”用地有四 千多亩，

分散在各个乡镇（街道）、村，土地面积大小各异，周边环 境各有不同，还有地理位臵等多方面因素使得每宗土地的市场价值相 差悬殊。根据效益优先原则，选择地块前，必须做好土地前期效益评 估，并根据评估信息做好土地整理的计划， 确保预期收益好的项目优 先整理，以期获得良好收益滚动开发其他项目，真正做到有序推进、 良性发展。 3、 政府角色需要转换。PPP模式离不开政府的积极推动，因此 政府顺利

完成角色转换也是非常重要的。按照完善社会主义市场经济 体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配臵资源的基础 性作用，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融 资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。在这种 新思路下，政府应由过去在土地整理工作中的主导角色， 转变为与私 人企业合作提供公共服务中的监督、 指导以及合作者的角色。在这个 过程中，政府应对投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，形成 风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。 政府改变为扮 演组织者和促进者的角色，而不再是全部资金的供应者和经营管理 者，不再承担巨大的投资风险和商业风险。