我国行政问责制存在的问题及其对策分析

我国行政问责制存在的问题及其对策分析摘要：建立完善的行政问责体系，是建设服务型政府的重要组成部分。

而目前，我国行政问责制度还存在诸多问题，问责依据和机制的缺乏，问责法律体系的不完善，都使行政问责在实践中的发展受到阻碍。

只有转变观念，增强责任意识，同时行政问责制是构建责任政府的重要制度载体,它既是一个重要的理论问题,又是一个艰巨的社会实践课题。

构建以行政首长为重点的行政问责制，既是中国完善社会主义市场经济体制的需要，也是顺应世界行政改革趋势的必然选择。

关键词：行政问责制;行政首长;责任政府;制度化、对策一、加强以行政首长为重点的行政问责制研究的国内外背景从国内方面来看,现中国正处在全面完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治与建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会的关键历史时期,这就要求政府对社会各领域的管理负起更加重要的责任。

在社会快速发展转型期,公共突发事件频繁发生,政府公共服务效率不高,公众合法权益受到侵害时有发生,公共资源遭受浪费和损失的现象依然存在,民众呼吁责任政府的出现。

发展社会主义民主必然要求政府是负责任的政府,政府一切工作是否负责任,都要以是否符合最广大人民群众的根本利益为重要衡量标准。

政府要落实责任行政,公共权力的行使必须要有责任的规定与控制,权责的统一与对等是公共行政的基本逻辑。

从国际方面来看,构建责任政府是顺应世界行政改革趋势的必然选择。

世界行政改革的主流趋势基本上就是追求政府的责任行政,使行政更加透明、公开,使公共管理对公众更加负责,成为行政改革的目标之一。

美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国、新加坡等国家,都在努力建立更加透明和负责任的政府,将政府建设成为责任型政府已成为世界政府治理的潮流和方向所在。

政府对本国民众的合法权益与公共服务的满足程度与政府在国际舞台上所展现的施政能力与管理水平也是成正比关系的。

全面推行以行政首长为重点的行政问责制度是中国行政管理体制改革的重要内容,是构建责任政府的必然要求。

责任政府既是现代民主政治的基本理念,又是对政府公共管理进行民主控制的制度安排,而以行政首长为重点的行政问责制度正是建设责任政府的重要制度实现形式。

二、我国行政问责制存在的主要问题（一）行政问责机制缺失是政府绩效评估机制的缺失和问责主体缺位。

政府绩效是指政府在社会经济管理事务中的结果、效益和我国行政效能，是政府在行使其职能、实现其意志过程中体现出来的管理能力，主要包括：政治绩效、经济绩效、社会绩效和文化绩效[ 1]。

戴维•奥斯本和特德•盖布勒普提出：“测量能推动工作，若不测量效果，就不辨别成功还是失败;看不到成功，就不能给予奖励;不能奖励成功就有可能在奖励失败;看不到失败，就不能纠正失败”[2]。

目前，政府尚未建立一套科学的政府绩效评估指标体系，评估方法单一落后，评估人才匮乏，制约着政府行政问责制的实际推进。

从问责主体缺位来看，广义的行政问责主体，不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级部门和领导或其他专门的审计、监察部门，而且有异体的问责主体，包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体和公众等[3]。

而目前现行问责主体范围过小，现行的问责主体还主要停留在靠上级行政机关或专门的监督机关的问责，而作为国家权力机关并有法定监督权限的立法机关却出现“话语缺失”的现象。

立法机关行使独立调查权，是行政系统外的一个非常重要的问责主体，但这方面目前仍然比较薄弱，需要进一步强化其问责主体的地位。

（二）缺乏相关的问责依据1、政府体制内部权责不清。

制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”[1]。

问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的一种制度，是现代政府强化责任、改善政府管理的一种有效的制度。

当前我国行政体制中权责不清是官员问责制实施过程中的主要障碍之一。

一是由于历史职能划分的原因，各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚，权限不够明确，在追究责任时相关部门互相推诿，出现谁都有责任、谁又都没有责任的情况，甚至出现责任真空地带。

二是在问责中，被问责官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任，目前还并非很明确。

三是党委、政府之间职责划分问题，在一起问责事件中到底应该由谁———书记还是行政首长来承担责任[2]，还不是很明确。

2、问责内容缺乏法律规范和问责标准。

目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开和细致的问责事由标准，同时问责种类没有法规的明确划定。

在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任和法律责任四类责任中择其有利者取之，避重就轻。

此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性，失之公正[3]。

（三）问责法律体系不完善一是问责法律依据混乱。

行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中，其中既有党的规定，也有政府的法规;既有中央出台的，也有地方政府制定的。

这些法规在问责的客体和主体、问责的程序上均未明晰化，问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。

仅仅以这些文件为依据来追究领导者、管理者和执行者所负有的失职之责，没有相关的法律法规作后盾就难免显得有些牵强，实际执行起来缺乏持续性和惩戒性，致使在实践中，追究的动力主要取决于上级甚至中央和国务院的态度，即使是许多重大事件的追究也是上面推一推就动一动，甚至推而不动，而大量虽然严重但尚未“捅破天”的事件则不了了之，得不到应有的领导责任追究[7]。

二是问责法律条款不统一。

首先，问责对象不统一。

有的规章规定，问责对象是行政机关、法律法规授权的组织或受行政机关委托履行行政管理职责的组织及其工作人员;而有的规章规定，问责对象仅包括领导，包括政府领导和事业单位负责人，而排除了非领导职务的公务员;还有的规章所规定的问责对象更小，仅包括市人民政府各部门和各区县人民政府的行政主要负责人。

其次，问责事由上不统一。

根据现有的问责法规具体条例，概括问责事由少则规定7 种，多则63种。

最后，问责的追究责任方式也不统一。

有的规定包括诫勉、通报批评、年度考核不称职并调离原工作岗位、停职检查、责令引咎辞职，直至予以免职、辞退;有的包括责令作出书面检查、通报批评、责令辞职、给予行政处分、法律法规规定的其他方式等。

三、完善我国行政问责的对策（一）构建全方位问责主体体系。

为了能够使行政问责落到实处，行政问责立法首要解决的问题就是确立问责主体。

从目前我国问责实践来看，问责主体主要是行政机关的各级领导，属于行政机关内部问责。

在我国构建责任政府这种时代背景下，这种问责的不足暴露得越来越明显，必须构建全方位的问责机制。

在进行行政问责立法时，既保留和完善原有的内部问责机制又必须建立和启动外部问责机制。

对政府内部问责的完善关键是解决好内部权力的分配问题，做到有什么样的权力定什么样的责任。

同时，要完善内部问责机构的建设，确保其独立地开展行政问责工作，在正当程序上不受领导的不当干涉，充分发挥内部问责高效、及时的问责优势。

我国的外部问责主体主要包括人大、司法机关、中国共产党、各民主党派、新闻媒体和公民等。

从西方国家的问责实践来看，外部问责更能够有效地制约政府权力的行使。

因此，行政问责立法应当把对外部问责主体的规定作为重点。

在现代民主政治下，政府和人民之间是一种契约关系，人民是权力的拥有者，人民只是把权力委托给政府来行使，因此，应当首先规定公民对政府问责的权力和模式。

在我国，人民的权力主要是通过代议制机构人大来行使的，因此，人大和公民问责应当在行政问责机制中占据最为突出的位置。

（二）明确问责对象。

问责对象就是对什么人问责的问题，也就是责任的承担者。

行政问责的对象包括行政机关、负有领导职责的行政机关公务人员和负有直接或间接责任的其他行政公务人员。

行政问责立法应当本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，来划分有责和无责的边界，来确定承担责任的对象。

分清行政机关及其工作人员的各自职责，明确各自的岗位责任就成为问责立法应当特别注意的问题。

立法需要明确以下几个方面的问题：一是明确党政领导的职责。

二是规范行政首长负责制。

我国宪法和相关法律规定了行政机关实行首长负责制，要求行政首长对行政机关事务作出个人决策并对决策负责的一种制度。

三是规范行政机关层级之间责任承担的划分。

（三）全面详细规定问责内容和范围。

问责内容主要涉及问责情形和问责方式两个方面的内容。

问责立法应当从以下几个方面入手规定问责情形和问责方式。

一是行政机关及其工作人员应当遵守道德规范，承担道德责任。

行政问责的情形绝不只是出现了重大问责事故、违法失职及滥用职权等明显的不当时才要问责，而且对政府管理、声誉造成影响的行政工作人员的个人能力、言论和品行等也要追问其责任。

承担责任的方式可以是警告、训诫、公开道歉、主动检讨、引咎辞职。

二是行政机关及其工作人员应当牢记人民的重托，承担政治责任。

主要是那些通过选举程序成为主要领导的官员的违法和失职等不当行为，由选民或者代表通过调查、质询、罢免或投不信任票的形式对其问责。

三是行政机关工作人员应当遵守行政纪律，承担行政责任。

行政机关工作人员应当遵守行政法规和行政纪律，严格地按照法规和纪律要求办事，否则就要勒令其纠正不正当的行政行为、通报批评并要求其履行职责等。

四是行政机关应当模范遵守法律，承担法律责任。

主要是对那些严重违反国家法律，给国家和人民利益带来严重危害的行政行为给予问责，问责方式主要有撤职、开除、撤销违法行政行为，赔偿损失、甚至承担刑事责任等。

无论是道德责任、政治责任还是行政责任都可以用问责立法把其确定下来，以法律的形式出现。

（四）完善规范问责过程。

行政问责过程，即行政问责的程序。

正当程序是区分人治与法治的根本，是建立行政问责制度的关键，因此，必须追求正当程序的完善。

行政问责程序立法具体应当涉及以下几个方面：一是根据问责主体的不同指定或设立各种专门问责受理机关。

如，行政机关内部问责可以确定监察机关作为专门受理机关，其他机关在相关业务范围内予以配合。

二是在行政问责启动方面，问责立法应当根据问责主体的不同确定不同的启动标准。

三是明确调查的程序。

包括调查机关的确立程序、调查人员的组成、调查的方式和调查结果的提交等。

四是规范责任确认的程序。

这是进行问责的关键，应当确定有权确认的机构，明确确认的程序和标准。

五是追究，就是把确认的问责事项要求承担的责任施加于问责对象的程序，确定问责方式的程序和问责对象的程序。

六是完善救济程序，包括完善调查确认过程中的申辩程序、听证程序，完善申诉、复议和诉讼等救济程序。

鉴于我国目前外部问责的严重缺失，完善行政问责的程序应当重点放在完善人大问责程序、公民问责程序、媒体问责程序和问责对象的救济程序上。