房地产调控应遵循市场规律

房地产调控应遵循市场规律改革前沿Reform The Frontier钟武贞(广东省房地产行业协会广东广州510600)自我国住房制度改革以来，住房商品化、社会化 发展有效推动了房地产市场的快速发展，而房地产相 关制度建设则相对滞后。

制度的不完善导致了市场的 “野蛮生长”，房价的持续上涨又迫使政府频频出手 调控，市场失灵与政府失灵长期共存。

根据市场经济 的基本原理，结合2016年底中央经济工作会议提出的 “加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制 度和长效机制”，以及今年政府工作报告强调的“坚 持住房的居住属性”，房地产调控应遵循有利于新秩 序的确立和自我运行的基本原则，避免过多依靠行政 干预。

本轮调控中普遍采取的限价、限签、限预售等 行政措施可能成为建立长效机制的制度羁绊，或不应 是长效机制的应有之义。

_、国家调控房价的缘起我国房地产市场体系的建立，始于改革开放的基 本国策的确立和商品化、社会化的住房制度改革，之 后的房地产业肩负着解决城镇住房问题、促进城市建 设和社会经济发展等诸多使命，房地产问题成了重要 的经济问题和民生问题。

随着房价的持续上涨，控制 房价则成了社会关注的焦点和宏观调控的目标。

(一）国家房地产调控历程的简单回顾改革开放之前，我国城镇住房主要由国家统一投 资、建设、分配和管理，国有土地使用权由政府无 偿、无限期划拨给用地单位，土地不得私自流转。

在 计划经济的体制下，住房建设进展缓慢，1978年城镇 人均住房建筑面积仅为6. 7平方米，住房处于严重短 缺状态。

1978年党的H届三中全会确立了改革开放的基本国策后，我国开始推进城镇住房制度改革，逐步建 立房地产市场体系。

但改革开放初期，我国房地产业尚未形成产业的概念和发展模式，基本只是政府用来 解决住房问题的工具和行政手段。

1992年11月，国务院颁布《关于发展房地产业若 干问题的通知》，首次提出建立和培育完善中国的房 地产市场体系。

伴随着1992年邓小平“南方谈话”， 海口、北海等南方城市掀起了房地产开发热潮，房地 产投机行为盛行。

如海南的平均房价由1991年的 1400元/平方米炒到1993年的7500元/平方米，形成了 严重的房地产泡沫。

1993年6月23日，朱镕基总理讲 话作出要终止房地产公司上市、全面控制银行资金进 入房地产业等指示；24日国务院下发《关于当前经济 情况和加强宏观调控的意见》，提出了以整顿金融秩 序为重点的16条措施，包括严格控制信贷总规模、提 高存贷利率和国债利率、限期收回违章拆借资金、削 减基建投资、清理所有在建项目等，直接导致海南和 广西等地房地产泡沫破裂。

随后，房地产市场经历了 一个漫长的低迷期。

1998年，面对亚洲金融风暴冲击，为扩大内需， 国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设的通知》（国发（1998〕23号），提出“稳 步推进住房商品化、社会化”的指导思想，明确“停 止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和 完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体 系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场”的改 革目标。

1998 — 2002年间房地产以价格平稳的趋势得 到全面发展，但自2003年开始，房地产出现投资过热 和需求过热并存的苗头。

为抑制投资过热和房地产投机行为，防止房地产 泡沫，2003年8月12日，国务院颁布《关于促进房地 产市场持续健康发展的通知》，揭开了全面调控房地 产市场的序幕。

起初的政策重点是以控制开发规模为《发展改革理论与实践》2017年6期O f改革前沿Reform The Frontier表l中国改革开放初期主要住房政策事件年份事件意义1980 年国务院《全国基本建设工作会议汇报提纲》正式提出：实行住房商品化政策，准许私人建房、买房；新房、现有住房均可出售拉开了中国住房制度改革的序幕1982 年常州、郑州、沙市、四平4个城市试点公有住房补贴出售推进了住房制度商品化、社会化的起步发展1984 年国务院《关于扩大城市共有住宅补贴出售试点报告》进一步同意北京、天津、上海进行试点1987 年党的十三大报告首次提出建立房地产市场确立了房地产市场的地位 和作用1988 年出台《关于在全国城镇分期分配推行住房制度改革的实施方案》，提出实现住房商品化、社会化、专业化、企业化经营的目标明确住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分1991 年国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》提出分步提租、出售公房、新房新政策、集资合作建房等多种房改思路加快推进公房低租金制度改革和住房商品化、社会化发展目标，围绕房地产开发的信贷资金和土地管理展开。

2005年3月至2008年8月，政策重点以稳定房价为目 标，包括发挥税收、信贷、土地政策的调节作用等。

与此同时，2006年7月至2008年6月，累计19次上调大 型金融机构存款准备金率，由7.5%提高至17. 5%,并 伴随加息，全面收紧货币政策。

2008年商品房销售面 积出现1998年以来首次同比下降，价格也相应下降，初步达到抑制房价过快上涨的预期效果。

但随着世界金融危机的影响扩大，经济下行压力 凸显，2008年底货币政策再度从“从紧”向“适度宽 松”转变，一系列刺激楼市的政策相继出台，2009年 楼市迅速由萧条进入繁荣状态。

2009年12月起，国务 院各部委陆续出台调控细则，逐渐废除了 2008年的刺 激房市政策，再次转向稳定房价。

但随着经济增速的 持续下滑，2014年年中开始，房地产调控政策转向促 进“去库存”，限购、限贷等政策逐步退出，叠加降 息、降准、降首付等，购房需求被迅速激活和放大，再次导致房价的过快上涨。

2016年国庆前后，新一轮 关于控房价、防风险的调控政策轮番出台，除了政策 频密之外，调控手段也更为严厉。

二、市场失灵与政府失灵宏观调控是对市场经济的调节与控制，是市场运 行机制不可缺少的重要手段和组成部分。

但在市场经济的发展中，市场和政府的作用各有长处，也各有局 限性；既存在“市场失灵”，也存在着“政府失 灵”。

从一定意义上说，市场的失灵，主要由市场自 身的客观因素所致，具有一定的客观必然性，因此难 以由市场自身的完善来解决，必须由政府的宏观调控 来弥补，但扭曲的政府机制将加剧市场的失衡，导致 政府的失灵。

而政府失灵，则不但具有客观性，很大 程度上还有人为的主观性，因此它不能仅靠市场来弥 补，还必须靠自身的完善来弥补。

中国的市场经济体制由计划经济过渡而来，房地 产市场的框架也是从计划经济的体系中传承下来，必 然存在着一定的时代性和传统性。

住房制度改革以 来，政府还没来得及规范这个行业，房地产市场就赶 上了快速发展的周期。

由于缺乏对住房问题的理论研 宄和对住房制度的深入分析，房地产的制度建设明显 滞后于市场发展，调控措施主要着眼于通过抑制需求 以达到房价的短期平稳。

一旦外部因素放松了，房价 又在短期内出现“报复式”反弹。

但从经济学的角度看，人为的干扰越多，系统的 自我修复能力就越容易被破坏，政策的背反作用就越 大。

如果不成熟的房地产市场环境再遇上不合适的行 政调控手段，房地产市场的自我修复体系就会被打 乱，自身的调节功能也就难以发挥作用。

近十几年来 房地产调控政策的反复摇摆，可以说是市场失灵和政《发展改革理论与实践》2017年6期20032004200520062007200820092010201120122013201420152016______________________-■GDP同比（左轴）___房价同比（左轴）一*-5年以上商业贷款利率（右轴)______________________________数据来源：国家统计局。

2003年以来各季度中国GDP及商品房均价同比增速走势图1策失灵共存的结果。

(一）决定房价的因素价格是经济市场的重要表征指标，以致人们的注 意力常常集中在“价格”上，而忽视了过程因素。

中国房地产近十几年的调控政策，从某种程度上说就是 过度关注房价的表现。

房价主要由住房供求关系决定。

从需求上看，住 房是必需的消费品，又是资本品，住房需求包括居住 需求和投资需求。

居住需求主要跟城镇化、居民收 入、人口结构等有关，它反应了商品房的商品属性；投资需求主要跟货币投放和利率水平等因素相关，它 反应了商品房的金融属性。

就居住需求而言，我国的城镇化进程仍在持续，相应的居住需求仍然很大。

且由于过去房屋质量参差 不齐、配套较差等原因，换房逐渐成为人们的基本需 求。

但当前城市住房的供求关系总体趋于平衡，住房 问题已由总量短缺转向结构性不平衡和住房资源分配 不均。

结构性失衡，表现为热点城市供不应求、多数 城市基本平衡、部分城市供大于求，城区供应不足、近郊供需平衡、远郊供应过剩，以及刚需产品供应不 足、高档住宅相对过剩等；住房资源分配不均，主要表现为拥有住房的群体往往可能拥有更多房产，而租 房群体购买力不足的问题则与日俱増，本质上是住房 供应体系尚不健全。

就投资需求而言，用于投资是房地产的基本属性 之一。

中国经济改革开放三四十年的高速发展，使人们 的收入、财富有了普遍提高，进而产生了对资产保值增 值的追求，而受经济、文化和社会环境的影响，人们往 往首选投资房子。

在我国居民投资渠道有限且流动性充 裕的情况下，住房更成了投资或投机的对象。

就供应源头而言，充足的住宅用地供应，是实现 楼市供需平衡、防止市场大起大落的基础。

但从现实 看，即使解决农村集体建设用地同等入市、同权同地 问题，也无法满足北上广深等一线城市和部分热点城 市的新増住宅用地需求。

而土地是影响房地产市场价 格的主要因素之一，土地供给减少，人口流入增多，必将带来房价的上涨。

同时，在现行财税体制下，地 方政府严重依赖土地财政，天然追求土地出让收入最 大化，而土地成本的高企必然导致更高的房价。

市场经济处理价格变动的方法，是改变市场要素 的供给和需求以影响价格，这是市场经济与计划经济 一个重要的本质区别。

但影响住房价格与房地产配置《发展改革理论与实践》2017年6期改革前沿Reform The Ffontief O f(%) 25经济总体保持高速増长，迫于经济下随着经济形势好转，房价上为稳増长，楼市房地产调控政策不断趋行压力，出涨较快，调控政策再次转再次成为重要支严，直至2008年房价上涨台刺激经济向，限购、限贷，提髙首付持；2014年松绑势头初步得到抑制，却面政策，扶持比例、取消贷款优惠；2012限购、限贷，政临经济增速持续下滑7.83房地产发展h * * ^*4 J\年降息、降准助涨房价策宽松(%)[92017结d—1-31-31-3d—J^i1-31_3d—个人购房贷款余额房贷余额占总贷款余额比重27.02009年底2010年底2011年底2012年底2013年底2014年底2015年底2016年底(%)30252015105(亿元） 3500030000250002000015000100005000数据来源：中国人民银行广州分行。