我国企业利用普惠制存在的问题与对策探析

我国企业利用普惠制存在的问题与对策探析 陆 蓉 赵桂宁 （广西师范大学法学院 广西桂林 541004） [摘 要]普惠制是发达国家给予发展中国家的一种关税优惠制度。我国从1979年正式使用普惠制已有28年，在这28年中，该制度对于扩大我国对外出口，增加出口收益发挥了重要作用。但随着世界经济形势的发展变化，普惠制也在发生着改变。企业如何加深对普惠制的理解，以期应对这些变化所带来的困境，是本文试图探讨解决的问题。

[关键词]普惠制；原产地规则；毕业条款 [中图分类号]G272.3[文献标识码]A[文章编号]1008－7656(2007)03－0000－00

1普惠制概述 普惠制全称是普遍优惠制（GeneralizedSystemofPreference）。通常给其下的定义是：发达国家给予发展中国家出口制成品和半制成品（包括某些初级产品）普遍的、非歧视的、非互惠的一种关税优惠制度。它最初由阿根廷经济学家罗尔.普累比查提出，普雷比在其向1964年召开的联合国贸易与发展会议提交的报告中指出，发展中国家出口的缓慢增长与发达国家制成品需求量的急剧增加不相吻合，建议发达国家对发展中国家的出口给予免税待遇。[1]他的这一说法有一组数据作为支持。五十年代中期，发展中国家在世界出口贸易总额中所占的比重为32％，六十年代中期，下降为20％左右，而且每况愈下。工业发达国家制成品的出口价值在1953年到1966年之间增长650亿美元，而发展中国家同期增长仅30亿美元。[2]发展中国家对发达国家贸易比重的下降被认为主要是受到发达国家设置关税壁垒的影响。由于当时关贸总协定各方进行的肯尼迪回合对发展中国家区别待遇的条款没有有效的修订，因此，发展中国家把争取权益的舞台移到了联合国第一届贸发会议上。会上，77个发展中国家发表了联合宣言，提出发达国家对发展中国家的制成品和半制成品给予普遍的关税优惠待遇，要求发达国家取消或减少关税，使他们的出口产品处于有利的竞争地位，更多地进入发达国家市场。在第一次贸发会议后，澳大利亚率先单方面宣布对来自发展中国家的60种产品实行优惠待遇。在1968年第二届贸发会议上，各国又讨论了关于建立普惠制所应遵循的原则，并通过了第21（Ⅱ）号决议。但发达国家强调各自的困难，不愿执行一个统一的普惠制计划，一再推迟决议的执行。最终在1970年才作出了实质性的安排。而随后关贸总协定缔约国于1971年也作出决定，将普惠制作为最惠国待遇规定的例外之一。欧共体随后于1971年7月1日第一个执行其普惠制方案。

2我国企业利用普惠制的现状 我国从1979年底利用普惠制至今已经给本国的出口贸易带来了很大的实惠。截至目前为止全球36个给惠国已有29个国家给予我国“普惠制”待遇，其中，欧盟15国超过总数量的一半，美国至今尚未给予我国普惠制待遇。截至2004年底，我国已累计签发普惠制原产地证书369.7万份，签证金额达977.69美元。受惠产品涉及3000多种，我国出口到这些国家和地区的产品约占总出口量的60％。以笔者所处广西为例，2005年广西检验检疫局共签发普惠制产地证6459份，签证金额62269万美元，比2004年增长102％，签发一般原产地证书2317份，金额16568万美元，比2004年增长36.6％。[3]

尽管我国晚了十年利用，但如以平均减免关税10％计算，28年来我国出口产品已从普惠制中获得超过300亿美元的巨大收益。正是由于我国享有许多国家的普惠制待遇，提高了我国产品的国际竞争力，也吸引了众多外商到中国投资建厂。可以说，普惠制为我国的现代化进程起到了巨大的推动作用。

3我国企业在利用方面存在的问题 3.1相关政策法规尚待完善 我国最新的原产地规则立法是2004年8月18日国务院第61次常务会议通过的《中华人民共和国进出口货物原产地条例》，该条例于2005年1月1日起正式实施。新立法相较于1986年海关总署颁布的《中华人民共和国海关关于进口货物原产地的暂行规定》、1992年国务院颁布的《中华人民共和国出口货物原产地规则》及其实施办法,有了明显的进步，更能适应对外贸易新形势的需要，但仍存在内容粗疏、授予原产地的标准过宽、实际操作性差等问题。比如,缺乏实用性表现在，我国原产地规则未能为敏感程度不同的产品制定宽严程度不等的原产地标准,从而不能有效利用原产地规则来维护我国的经济利益。[4]

3.2我国企业对普惠制的利用存在多方面失衡 首先,中西部省份的普惠制原产地签证率明显低于东部沿海省市。深圳是我国开放程度最高的城市之一,据深圳检验检疫局发布的最新统计数据，2006年1－10月，深圳检验检疫局共签发普惠制产地证54.32万份、货值77.35亿美元，同比分别增长0.48％和2.7％。占到全国签证总量的40％以上,其他地区所占比重很小,中西部地区尤为突出。其次,外资企业的利用率高于其他企业。据查，外商投资、合资企业出口产品普惠制原产地占全国总签证量的70％以上。普惠制利用率最高的是广东省,外资企业申请的签证无论是份数还是金额都占到总量的80％以上。再次,在受惠产品结构上，资本、技术密集型产品少于资源、劳动密集型产品。低附加值、低竞争力的资源型产品、劳动密集型产品占签证总量的70％左右,而高附加值、高技术含量、特别是具有独立知识产权的产品所占的比重,近几年虽有所增长,但依然很小。最后,不平衡表现为签证量大但实际利用率低。广西为例，尽管05年的签证金额比04年的增长了102％，但单证平均签证金额也仅有9.64万美元。

3.3业务初步熟悉，但部分企业思维因循守旧 经过近30年的宣传和实践，我国外贸企业从初期对普惠制的陌生、漠然、怀疑过渡到逐步认识普惠制的含金量、熟悉其规则并积极利用产地证扩大出口。可以说我国外贸企业目前大多具备了对国际贸易优惠政策足够的敏感度，积累了利用优惠政策的初步经验，掌握了运用规则的基本要领。但在经验累积的同时，一些企业利用普惠制的观念未能与时俱进及时更新而是逐步变得僵化，首先体现为普惠制不是发达国家对发展中国家的义务，而是发达国家单方面做出的一个关税优惠承诺。随着发展中国家经济实力的提升，产品竞争力的加强，给惠国会根据实际情况对其普惠制方案做出调整。现在更是对我国产品频繁动用“毕业条款”，而该条款使用的标准之一是看受惠国出口产品占到给惠国市场的份额有多少。由于部分企业未能审时度势，及时对产品出口地进行调整，将大量同一种产品出口到一个国家，让进口国感到巨大威胁，进而动用“毕业条款”以保护本国产业的发展。其次，普惠制针对的是发展中国家的制成品、半制成品和极少数农产品，目的是要推动发展中国家民族工业的发展，促进发展中国家的工业化进程。技术含量高的产品出口能得到更高的关税优惠，然而我国企业的出口产品仍大多集中在纺织品等初加工的种类上面，未能实现产业结构的升级转换。再次，部分企业过分依赖普惠制。部分企业生产和组织货源上只盯着普惠制，不加强对非原产地规则的研究，在申办其他种类的产地证书时受到来自申办普惠制产地证书时习惯思维和习惯做法的惯性影响，走了本可避免的弯路。

3.4部分企业未能充分理解原产地规则 在普惠制的原产地规则中，对于含有进口成分的产品，在取得原产地资格时，都有严格的要求。同时由于给惠国对原产地规则的规定有所不同，实践中对我国产品出口的影响也有所差别。比如，1999年欧盟新的原产地规则增加了给惠国成分条款，其给惠国成分规定，受惠国从欧盟任何一个成员国进口原料、零部件加工制成产品后，再出口到欧盟时，这些来自欧盟的原料、零部件均可视为受惠国的原产品。一些企业对这样的规则不进行及时的追踪研究，以此来增加产品的国产化，便错失了获得普惠制待遇的好机会。

4我国企业更好地利用普惠制的对策 从上述的几点分析和总结来看，企业在利用普惠制的时候面临着多重困难。因此，笔者建议从政府、行业协会、企业等多个参与其中的主体出发，多管齐下，使企业能充分享受到优惠政策所带来的好处。

4.1相关政府部门提供优良服务 针对给惠国会随时调整给惠方案，对给惠产品范围条件等作出新的规定的情况，我国相关的签证管理机构应及时组织签证管理人员学习、研究、掌握、运用新方案，尽快完善管理措施，使普惠制的签证管理更好地与国际接轨。一方面，要加大对广大出口经营企业的有效宣传；另一方面，提高普惠制签证的申报量，加强政府部门与企业间的合作，从具体操作上给予出口企业优良的服务，针对某些地方普惠制原产地证明书一次性申报成功率偏底的情况，积极给予正确指导，提高办证效率，帮助企业顺利结汇。避免事后给国外海关退证查询带来隐患，为签证商品保驾护航。 4.2政府和行业协会共同建立预警机制 建立受惠产品出口统计预警体系。给惠国通常对“毕业”产品有一个量的标准。我国在向有限量规定的给惠国出口时，要尽量先在国内对出口量进行协调，尤其是对非常敏感和敏感产品的出口要进行协调和监控，使出口量不超过规定的限度，尽量减少或避免出现“毕业”和削减优惠幅度的情况，以推迟“毕业”时间。在2006年1月1日欧盟新普惠制正式实施以后，我国十六大类50章产品全部毕业，但仍有十一大类44章产品继续享受普惠制待遇，其中包括汽车行业、重化工行业、精细化工产品以及农产品个别领域。各对应行业协会应当充分发挥了解本行业出口状况的信息优势，时刻保持对本行业产品是否将达到毕业要求的敏感度，继续用好这些产品的优惠待遇。面对“毕业机制”的威胁，建立对包括欧盟在内的所有给惠国出口受惠产品的统计预警体系制度，及时预测、预告哪些产品可能会被取消优惠待遇，使有关商业部门有所准备，合理地规划生产和出口。经过统计和分析，对有发展潜力的受惠产品给予引导，鼓励发展。

引导企业推行市场多元化战略。对于我国企业出口产品单一的现状，鼓励其积极开拓、利用不同市场，或将对欧盟市场己“毕业”的服装、鞋帽、家具、玩具等出口产品出口到尚未“毕业”的日本、加拿大等市场。特别是应着力开拓除欧盟以外的其他给惠国的市场，如俄罗斯、新西兰等国，以弥补因欧盟取消对华关税优惠而造成的相关产品的出口损失。

4.3利用普惠制，正确引导外商投资 普惠制作为一种给予发展中国家的税收优惠措施，在无形中就帮助我们国家优化了投资环境。通常，投资者在认真分析目标国的投资环境，认为能确保赢利和安全后，才敢投入资本，进行直接投资。因而普惠制是吸引一些外商前来投资的因素之一。普惠制使外商在我国生产的产品再行出口到各给惠国时，可能获得普惠制优惠，而在市场上占据竞争优势。近年来，韩国、新加坡等地先后“国家毕业”，我国在做投资导向宣传上，或企业与外商谈判合资办厂时，就不能忽视普惠制对他们的吸引力。

但另一面，外商利用该制度出口产品时，在某些领域里也对我国产生不利影响。这是我们政府部门应该正视并努力降低其危害的问题。根据我国的生产发展状况，出台具体的外商投资产业指导目录。对于那些我国可自行研究生产，或我国有优势已经占出口到给惠国相当比例的产品，不能单纯为了吸引国际投资而一味引进。因为这样会使来之不易的产品配额被挤占，大量利益外流。政府应大力提倡投资生产那些技术含量高，我国受普惠制待遇的产品出口所占份额较小的，短期内不会毕业的产品，诸如机电产品、集成电路等。总之，政府灵活运用产业政策进行引导和干预是必要的。