在公民知情权与信息公开中寻找平衡_兼议新闻发布制度的建立_陈绚

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net[收稿日期]　2004-01-15[作者简介]　陈绚,女,中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员。

[文章编号]　1002-5685(2004)03-0005-06在公民知情权与信息公开中寻找平衡

———兼议新闻发布制度的建立□陈　绚(中国人民大学新闻与社会发展研究中心,北京,100872)

[摘要]　本文论及的知情权是指宪法意义上人民对政府的知情权。知情权的产生又促使政府制定信息公开法,而建立完善的信息公开制度也是政治民主发展的必然要求。目前,建立信息公开制度,保障公民的知情权,已经成为现代民主发展的一个必然趋势。政府在实施信息公开、满足公众知情权的过程中,除了实施电子政府、网上政务公开等措施外,还有一项就是建立新闻发布制度。新闻发布制度在西方国家十分普遍,

它是推动政务公开透明,增进政府与民众之间联系的重要手段。[关键词]　知情权;信息公开;新闻发布[中图分类号]　G206 [文献标识码]　A

自从去年SARS肆虐中国后,我们在政府信息公开方面达成了共识,即它是公民知情权得以实现的必然途径,也是公民有效了解、参与国家管理和监督的重要保证;通过SARS事件,我们看到了政府信息公开与共享的紧迫性。中国人民大学舆论研究所的一项调查表明,4月20日前,北京市民平均给政府打46分,4月20日后上升到74分,60%的市民对政府的信赖度提高,让媒体和公众参与,最大限度实现公众的知情权,应该成为未来政府管理的一个新形式。另外,据国务院信息化工作办公室发布的《2003年中国互联网络信息资源数量调查报告》显示,我国的信息化发展水平并不让人乐观。我国的电脑总量和网民总数均列世界第二位,网上信息资源的增长速度也很快,但直至2003年底,全球网上信息资源总量为130

亿个网页,我国在全球总量中所占的比例只有大约214%,从一个方面反映了目前我国信息化水平在全球的位置。在我国,对不少人来说电脑充其量只是个看点网上新闻的“浏览器”或“游戏机”,远远没有发挥应有的“倍增器”作用。可以说,信息资源开发利用的滞后已影响到了我国信息化建设的质量。我国信息资源开发滞后,很大一个因素是直接或间接掌握在政府部门手中的信息资源没有及时公开。使得“宝藏”闲置在档案馆、资料室中。在任何一个国家,政府是信息资源的最大拥有者。一些学者认为,政府掌握的信息甚至达到全社会信息总量的80%。如果这些信息

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大多处于不对外公开状态,将会严重地制约经济发展。同时,政府信息公开也是防止腐败的治本之策。因为改变权力行使的方式,使其过程处于人民群众的监督之下,是从源头上防止腐败的方式之一。知情权也是监督公共权力的有效手段。美国学者艾莫生曾经尖锐地指出:政府所作的坏事、所参与的邪恶的事情,大部分是秘密干的……倘如事先让公众知道并交付讨论,它们大概不会发生,所以,我们要从一切事情都应该公开而不应该保密这一前提出发,然后才有必要产生某些例外。20世纪90年代以来,建立信息公开制度,保障公民的知情权,已经成为现代民主发展的一个新趋势。世界上几十个国家制定了信息公开法,除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外,规定任何人都可以查阅政府信息。如果向政府请求信息被拒绝时,可以请求司法救济。政府负责文件和信息保密的举证责任。一、保障公民知情权是法治政府的先决条件 知情权(therighttoknow)又称了解权或知悉权,就广义而言,是指寻求、接受和传递信息的自由,是从官方或非官方获知有关情况的权利,狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。①本文论及的是狭义的,是指宪法意义上人民对政府机关的知情权。知情权首先是一种个人权(personalright)。对知情权的保障,使公民有机会充分获取对个人而言至关重要的各种信息,一定程度上是公民其他基本权利得以实现的基础。1969年联邦德国宪法法院在一项判决中曾指出信息的自由即意味着个人权利:尽可能从多个来源接受信息、拓宽自己的知识、发展人格乃属人类根本性需求;并且,现代工业社会里拥有信息对个人的社会性地位尤为重要,信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样,是自由民主制度重要的前提之一。知情权理论促使美国在1966年制定了《情报自由法》,1976年制定了《阳光下的政府法》、1996年又制定了《电子情报自由法》,建立了信息公开制度。上世纪70年代日本发生了政治家在购买外国飞机时接受贿赂的事件,

80年代,又发生了厚生省没有禁止可能含有艾滋病毒凝血剂的销售,使2000名血友病人后来感染了艾滋病毒,90年代,又出现了规模很大的用公款接待的事件。这些事件最终使日本在90年代制定了信息公开法。建立完善的信息公开制度是我国政治民主发展的必然要求。我国宪法第二条指出:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。第四十一条指出:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;

人民是国家的主体,民众的事务由民选的政府来办理。人民管理国家的途径主要有二,

一是通过选举选出自己满意的行政长官,二是监督政府,即通过政务信息公开,及时了解政府行为和纠正行政出现的偏错。行政长官必须执行人民的意志,但要想使政府官员忠实地为人民服务,就必须让民众了解官员的一行一动,就必须让人民拥有知情权,同时政府的信息也必须公开化。因此,公民的知情权与政府信息公开化,是人民管理国家事务的基础。在我国的宪法第二条中,只提到人民管理国家事务,没提人民的知情权和政务公开化,

这不能不说是个遗憾。离开了知情权,公民参与国家事务就是一句空话。人民不享有政府信息,官员便有可能进行“黑箱”操作,没有信息透明,官员便可能营私舞弊,人民便可能受欺骗,也无法对政府进行监督。可以说,没有公开性就根本谈不上民主,而没有民主的政治,便可能滋生贪污腐败。我国宪法第二章“公民的基本权利和义务”的第三十五条指出:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十七条指出:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的6

　本期话题国际新闻界　2004.3© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net自由。”但这些权利都必须建立在公民拥有知情权的基础上,假如公民不拥有信息,也就无从发表确切的言论和正确地从事社会活动。因此,从人民管理政府和公民拥有言论自由这两方面看,知情权都是落实宪法这两项内容的先决条件。在现代的民主社会里,最高的政治原则是人民自治。政府是人民自治的机构,但要做到人民管理国家,就必须让人民了解公共事务。如果不获得政府的政务信息,人民就无法选择和监督政府。如果人民不了解信息,就不能进行自我统治。反过来说,如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府,人民就必须能够清楚地知道政府的活动。衡量一个国家的政治是否民主,看一下公民的知情程度便可以得知。保障知情权有助于打破政府部门对信息的垄断,大大提高管理的透明度,将政府工作置于广泛的监督之下,大大提高政府管理的水平,进而有效地保障公民的合法权益。还有,保障知情权还能有效地遏止腐败。“所有权力都易腐化,绝对的权力则绝对地会腐化”,而阳光恰好是最好的防腐剂,让政府的活动尽可能地暴露于阳光之下,则其腐败变质的可能性必将大大降低。在我国,绝大部分信息由政府垄断着,公众缺乏取得相关资料的有效途径,这些信息资源有时不免成为某些国家机关或者个人获取私利的工具。政府对信息的垄断使得作为社会重要财富的信息资源无法发挥其应有价值,造成社会资源的巨大浪费,经济活动成本的相对增高,同时还易滋生腐败,不利于政府与公众的有效沟通与合作。为了改变上述状况,我党和政府已经采取措施,促进政府信息的公开,保证公民的知情权。早在中国共产党第13次全国代表大会的政治报告中即提出“要提高领导机关的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”。1998年,中共中央办公厅发布《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》,要求在农村基层组织中推行以农村财务活动为重点的“村务公开”。同时,中央及地方各级政府及其相关部门相继开始进行“政务公开”的实践,出现了“警务公开”、“(海关)关务公开”、“狱务公开”等多种形式。②同时,某些地方还宣布今后将取消政府机关的“红头文件”,

所有政府规章将一律及时在政报上刊登。③

2000年7月25日,尉健行在“全国乡镇政务公开经验交流电视电话会议”上也对政务公开在促进依法行政、强化监督制约中所起到的重要作用给予了高度评价,同时指出了抓好乡镇政务公开应解决好的几个问题。④同年12月,中共中央办公厅、国务院国公厅即发出了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》,明确规定了乡镇政务公开的主要内容、工作方法、监督保障制度等。⑤总之,知情权是人民管理国家的先决条件,是公民保护自身利益的手段,是人民监督公共权力的手段,是防止政府犯错误的重要措施。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容,还要求政府及时公布与公民利益有关的信息,使人民能及时保护自身的安全和利益。所以,政府信息公开应实现从“办事制度型”向“权利型”转变,将信息公开当作一项权利处理。在此前提下,整个制度设计才更加具有可操作性,公众知情权才能得到真正的保障。

二、知情权的内容及政府信息公开的范围

现代国家,政府的职能无处不在、广泛渗透于人们生活的方方面面,不仅是教育文化、社会福利等日常生活的各个领域,甚至财经政策、城市规划、各项公共设施的安排,以至国防、外交都愈发表现出与人们切身利益有着密不可分的关系。而且,政府职能的扩大不仅仅表现在量的增加上,更有质的变化。比如,行政机关在受到法律约束之外,拥有了较多的自由裁量权。所以,在实施行政行为时难免仅考虑行政机关一方的立场,不愿主动公开公共行政中的有关资料,甚至千方百计予以隐匿,特7

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