从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创新-最新文档

从行政分割到协同治理：我国流域水污染治理机制创

、引言

地理意义上勺流域是指由分水线所包围勺水流汇聚区， 是一 个以水为核心，由水、土地、生物等自然要素与社会、经济等人 文要素组成的环境经济复合系统，具有整体性、地域分异性、准 公共物品属性和外部性等特征。[1] （P241〜244）而流域通常被 不同的行政区， 甚至不同国家分割管辖，

流域的整体性与行政区 分割的矛盾， 使得不同行政区之间常常因为利益冲突而引起流域 水污染纠纷，严重影响了整个流域的污染防治和经济社会发展，

在国内外均引起了高度的关注。在我国，改革开放以来，财政分 动了地方政府发展经济勺积极性， 而在现行勺环境属地化管理体 制和运行机制下， 不少地方政府为追求经济增长， 只注重开发辖 区内流域勺经济功能， 而忽视了流域水环境勺保护与治理， 流域

勺资源、环境急剧恶化，水污染问题日益严重，引起了强烈勺社 会反响。从

2005年松花江污染事件到 2007 年太湖蓝藻事件； 从 2010 年福建汀江污染事故到 2013年勺山西长治潞安天脊煤化工 厂苯胺泄漏导致横跨山西、 河北、河南三省勺漳河受到严重污染。

严重勺跨行政区流域水污染事件引起了中央政府勺高度重视， 先 后制定了一系列勺规划（计划）， 2012 年，国务院下发了《重 权体制和基于GDP勺官员晋升锦标赛（周黎安， 2008）极大地调 点流域水污染防治规划（2011—2015年）》，明确提出了松花 江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡 库区及其上游、丹江口库区及上游等 10 个重点流域的水质目标， 并对跨省断面开展实时监测， 流域相关省份都和国家环保部签订 了水污染防治目标责任书， 也时常召开各省区流域水污染防治工 作联席会议， 大家都表态要加大流域协作治污的力度。

可是在实 际行动中， 由于上下级政府间存在明显的信息不对称和道德风险

问题，地方政府为了追求局部经济利益， 在执行中央政府或流域 管理机构的指令时往往“敷衍了事”， 甚至“弄虚作假”； 另一 方面，由于流域水污染治理具有很强的外部性， 流域内的同级地 方政府间纷纷在水污染治理中采取“搭便车”的策略， 不愿承担 相应的治污责任，流域水污染治理投入严重不足。因此，改变我 国流域水污染治理困境， 就在于超越地方行政分割，

从流域的共 同利益出发，构建流域水污染协同治理新模式。

二、行政分割与流域水污染治理困境

一）中国独特的政府治理结构下的环境治理体制

这主要是因为环境作为一种典型的公共物品， 环境治理的外

部性导致的市场失灵决定了政府在环境治理中具有不可或缺的 中国独特的政府治理结构， 则更加凸显了地方政府在环境 治理中的决定性作用。

1. 中国独特的政府治理结构

对于中国独特的治理结构， 比较有影响的理论概括是钱颖一 作用。 和许成刚（1993）提出的“M型组织结构”和周黎安（2008）提 出的“属地化管理为基础的行政逐级发包制”。 钱颖一和许成刚 在对中国和苏联计划经济的比较研究中发现， 在苏联， 计划经济 的管理是垂直的、纵向的，即“U

型组织结构”（或“条条”形 式），地方政府根据专业化分工的原则服从中央各专业部委的垂 直领导和协调，没有很大的自主权。而在中国，经济是根据管辖

范围原则运用多层次、多地区形式组织的，即“M 型组织结构”

或称为“条块结合、 以块为主”的形式） ，从上到下共有中央、 省、市、县、乡五个行政管理层级，每个层级都是一个相对独立 的运行单位，每一个层级里的机构设置都是上一个层级的翻版， 上下级政府是高度复制、 高度同构的， 省级政府按照中央部委构 建，省级以下的政府部门则按照省级政府构建。 朱光磊和张志红

2005）揭示了中国政府间的“职责同构”现象。改革开放后， 有消失，反而进一步强化。

而周黎安（ 2008）认为，中国政府治理结构的基本特征是“属 地化管理为基础的行政逐级发包制”， 这种政府治理体制表现出 了很强的路径依赖性和稳定性， 它源于两千多年前秦汉时期中国 官僚体制的形成阶段， 一直延续至今。 行政逐级发包是指从中央 开始，几乎把所有行政和经济管理的具体事务发包给省级政府， 省级政府再往下逐级发包给下级政府， 一直到县乡一级政府。 而 这种行政逐级发包是以属地管理为基础的， 每一个属地在管理上

是一个相对独立和自洽的单位， 这使得行政发包的责任容易得到 落实，什么地方出了问题，最终可以追究该属地政府的责任，体 现了“谁主管、 谁负责”的原则。 而这也是我国所谓的“压力型 体制”（荣敬本等， 1998）形成的重要原因。“属地化管理为基 础的行政逐级发包制”其实和“M 型组织结构”（条块结合、以 块为主）是内在一致、相互关联的统一体。在属地管理体制下， 地方职能部门受地方政府和上级职能部门的双重领导， 其中上级

职能部门负责业务指导，而地方政府负责人、财、物。在这种体 制下，地方政府利用手中掌握的人、财、物权影响地方政府职能 部门，以致在中央和地方目标不一致时， 地方职能部门在地方政

府的影响下，被迫执行地方政府的指令。 [2] （ P41-54）改革开 放以来，“属地化管理为基础的行政逐级发包制”得到了进一步 强化，但也出现了一些新的变化， 由于属地管理无法解决全国性 公共物品供给问题，以及地方职能部门由于受制于地方政府人、 财、物的控制而易被地方政府俘虏。 随着财政分权体制的实施， 中国“M 型”的政府治理结构不但没 垂直管理体制使得中央部委 或省级职能部门直接负责地方职能部门的人、财、物和事权，地 方职能部门只对上级职能部门负责，不再受制于地方政府。

2. 中国的环境治理体制

我国的环境治理体制是在大的政府治理架构下运行的， 实行 的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制，表现为

条块结合、以块为主”和“纵向分级、横向分散”的特征。从 国家环保部到县乡XX局，开展从上到下的业务指导，实施“条

职能部门提供人、财、物，实施“块块 ”管理。而在横向职能 设置上呈现分散结构，环境管理职能分散在水利、林业、农业等

多个部门，表现为一个典型的“矩阵”组织结构。（见图 1）

我国的《环境保护法》 规定“国务院环境保护行政主管部门， 对全国环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人民政府 环境保护行政主管部门， 对本辖区的环境保护工作实施统一监督 管理。”但是，如图 1 所示，地方环境保护行政主管部门一方面 受到来自上级环境行政主管部门的业务指导， 另一方面， 地方环 境保护行政主管部门还受到本级地方人民政府人、 财、物的领导。

这种多头领导反而弱化了环保部门的监管能力。 当二者目标取向 不一致时，

地方环保部门就左右为难， 最终不得不屈服于地方政 府。很多与地方经济发展直接相关的环保事权，如环评审批、企 业排污监测等， 在履行过程中阻力重重。 以建设项目环评审批为 例，在很多地方建设项目审批时，环评审批常常是走过场，沦为

发改、城建等部门的附庸，不能真正起到环境监督作用。

（P24〜26）许多研究发现，中国的财政分权和基于 GDP勺晋升 锦标赛， 使得地方政府重经济增长轻环境治理， 甚至以牺牲环境

来促进经济增长（杨瑞龙等， 2007；蔡 ?等， 2008；薛钢、潘孝

同时，图 1 所示，从中央到省、市、县，每一层级的环境治 理都涉及众多部门、行业、领域，客观上需要进一步加强部门之

间的横向协调。 在我国的环境治理结构中， 横向的协调部门多达

1 5个，全国环保部际联席会议的参加部门多达 25个。由于横向 职能部门间的职责分工不明确， 为了各部门自身利益， 互相之间 的协调配合不到位，工作中互相推诿扯皮，常常出现多头执法、 政出多门、 各自为政等现象， 在很大程度上分散了环保统一监管 的力度。使得环境治理的效率低下。

[4] （ P84〜 89）

二）行政分割与我国流域水污染治理困境

1. 流域水资源属于典型的准公共物品， 对其消费具有非排他 性和竞争性 条”管理； 各级地方政府对本辖区的环境质量负责， 为本级环境

[3]

珍， 2012；刘洁、李文， 2013）。 流域的整体性和行政区分割的矛盾， 使得流域水污染治理具 有很强的外部性。 排污成本和治污收益的非对称性， 使得单个地 方政府并不承担其流域污染行为产生的大部分成本， 也不能排斥 对方享受其流域生态环境保护行为所产生的利益。 地方政府为了 最大化自身利益，在流域生态环境保护方面选择搭便车的行为， 同时对各自的污染行为缺乏节制， 最终酿成“公地悲剧”――流 域生态环境的退化。[5] （P26〜31）

如图 2所示，处于上游的地区 1和地区 2 在决定本地区的污 染物削减量和污染物排放量时， 完全按照本地区的经济成本函数 进行决策，势必造成下游地区污染物在扩散和转移过程中的累积 效应。同理，处于中游和下游的地区 3 和地区 4 额外增加的排污 量也会造成累积效应。 不断累积的排污量使得整个流域污染治理 边际成本递增（见图 3），最终导致流域水污染治理失效。

2. 地方行政分割体制强化了地方利益， 这是我国流域水污染 治理低效的体制性原因

一是地方政府的自利化倾向， 流域水污染属地化治理的原则 使其会更多地考虑地方利益的得失； 二是地方政府对水资源的分 散化管理造成了部门职能的冲突，它一方面涉及水资源、经济、 环境三者平衡与协调发展的问题， 另一方面还涉及各地区、 各部 门、集体和个人用水利益的分配与调整。 这些冲突集中表现在区 域和行业的冲突， 地下水、 地表水和雨水等不同水体管理部门的 冲突，农业、工业、居民生活用水等不同管理部门的冲突，“环 保不下河、水利不上岸”的管理窘境正是各种冲突的真实反映； 三是流域的整体性和属地化管理的矛盾冲突， 造成流域管理机构 的权威不足，

难于协调流域内的地方政府和相关的水资源管理部 门，难于对地方政府违背流域整体利益的污染行为进行有效约束 和惩处。

3. 在地方行政分割体制下， 流域内不同的地方政府难以通过 集体行动实现共同利益

流域水污染治理的外部性、 搭便车诱惑以及可能的“公地悲 剧”结局表明， 流域水污染治理中的地方政府是一个相互依存的 关系，每一个个体的行为都会对其他利益主体产生影响， 每一个

个体在评价自己的行为选择时都必须考虑其他个体的选择。

种情形下，现有的理论研究表明，如果每个个体都独立行动，则 他们获得的收益总会低于以某种方式协调各自的策略所获的收

益，其中最糟的结果就是独立的行为结果可能摧毁流域生态系统 本身。只要地方政府持续处于非组织的状态， 他们就不可能取得 以某种方式进行集体行在这 动时可能取得的高收益。正如奥尔森所

，当许多人有着共同的或集体的利益时――当他们共有一个目

的或目标时，个人的无组织行动根本不能促进共同利益。

这是因为， 当流域承载的规模经济总量足够大时， 流域经济 社会网络错综复杂， 以流域为载体的各主体就会因对各自利益的 考虑而难于集体行动。 流域通常跨越多个行政区域， 涉及不同行 政区的居民、企业、政府机构、社团、非政府组织等众多利益相 关主体，集体庞大且个体数量众多。在这种情况下，单个个体在 整体中所占的比重常常是微不足道的， 个体在集体收益中所占的 比率往往也非常小， 这些条件表明奥斯特罗姆的公共池塘资源的 自主治理模式（奥斯特罗姆， 2000）在跨行政区的流域水污染治 理中难以实施诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺 ?奥斯特罗姆 （2000） 认为在组织中有可能建立一种既非纯粹的市场机制又非政府强 制性制度安排而是由使用者自发制定并实施的合约。。