政府采购中存在的问题及对策
摘要：政府采购制度从根本上说是现代市场经济发展的产物，是政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动以弥补市场缺陷的重要方式之一。我国政府采购工作虽然开展时间不长，但成绩显著，其优越性也在几年的实践中充分体现出来，表现在节约了财政资金；促进了廉政建设，有效地抑制了暗箱操作等不规范行为；支持了国内优势企业，扩大了国内优势企业的市场。同时，我们也要清醒地看到，我国政府采购工作毕竟还处在起步阶段,在实施过程中，不可避免地出现一系列问题，如政府采购规模和范围较小，政府采购机构设置不规范，政府采购方式不科学等等。因此，如何发挥政府采购的宏观调控作用，提高财政资金的使用效率，很有必要找出问题的症结所在，并制定出相应的对策，促进我国的政府采购事业的发展。
关键词：政府采购问题对策
推行政府采购制度是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架体系中的一项重要内容，是财政支出管理改革的一个重要环节。它在一定程度上能从源头上防止寻租行为和暗箱操作等腐败现象，因此，政府采购又被称之为“阳光下的交易”。
1 政府采购的定义及特点
对于政府采购的定义，有两种有代表性的观点：一是把政府采购等同于政府的购买性支出，认为“政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程或服务的行为。”二是把政府采购等同于实施政府采购制度之后的政府采购，认为“政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。”而《政府采购法》的定义是，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”[1]
比较上述三个不同的定义，可以看出：后两种观点都把政府采购定义为一种制度下的购买行为。所不同是，由于第三种定义是法律条文，因此，他对制度约束的对象做了严格的规定，仅限于集中采购目录以内和采购限额标准以上的政府行为，而第二种观点则只强调了政府及所属机构在购买是须遵循的“法定的方式、方法和程序。”显然，第二种定义的范围较宽。而第一种定义更宽，它把所有的政府购买性支出行为都看成是政府采购。虽然这三种定义所规定的政府采购的外延大小不同，但是它们都指出了政府采购的根本特点，即：政府采购主体特定性、采购客体的公共性。[2]
（1）、政府采购主体特定性。采购主体特定性是指政府采购的主体是公共部门，通常是指各级国家机关和依靠财政资金运作的政党组织、社会团体和事业单
位。
（2）、政府采购客体的公共性。采购客体的公共性有两种不同的理解：一是采购客体是服务于公众的公共物品，二是采购的资金来源是依据公共权力或信誉取得的资金，即财政资金。理论上说，这二者没有区别。一方面，公共物品只能通过财政性资金提供；另一方面，财政性资金也应该只提供公共物品。但实际上二者是有区别的，这是因为：一方面，公共物品只是一个理论上抽象，现实生活中，纯粹的公共物品少之又少，公共部门通过财政资金提供的大多是混合物品。另一方面，并非所有的混合物品都由公共部门通过财政资金提供。因此，把采购的客体的公共性理解为采购资金来源的公共性更为确切。
2 我国政府采购实施中存在的问题
我国的政府采购工作起步晚，且没有什么现存的经验，又不能完全照搬国外模式。长期以来，受传统计划经济体制的影响，各预算单位的采购行为一直是一种在总体计划控制下的分散性个体行为，即：由财政部门每年根据预算和各预算单位用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛；另一方面，适应市场经济的政府支出管理制度并未建立，财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成一系列的问题的出现，具体表现在：
2.1 政府采购的规模小，项目单一，药品采购、政府工程及劳务采购还没有大规模纳入政府采购。
近年来，全国政府采购规模逐年快速增长，由1998年的31亿元扩大到2004年2135.7 亿元，2004年的政府采购规模是1998年的67.9倍[3]，政府采购发展迅猛，但就是这样，2004年度政府采购规模也只占全国GDP的2%，根据国外的经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%左右，因此我国政府采购规模小的问题依然很突出。另外我国政府采购主要局限于财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操作且较为标准化的产品上，而对非标准化产品、采购限额以下的货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。此外，药品采购、政府工程采购还没有大量的纳入政府采购范围。尽管把药品、政府工程纳入政府采购范围将给现行的管理体制带来一定的混乱，但是，只要政府采购部门做好对采购的具体环节的监督工作，诸如偷工减料、“豆腐渣”工程的现象就不会出现。
2.2 政府采购资金管理存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效率低下，浪费严重。
现阶段，由于预算编制不够精细，财政部门还很难把握采购单位具体的政府采购资金额度，只能是总预算、总控制，致使政府采购资金失去应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙，给部门和单位有机可乘，加上许多单位预算观念淡薄，主要精力放在向财政部门要钱，导致预算追加频繁，重复采购和超标采购现象时有发生。另外，我国的财政经费的供给方式仍停留在传统的计划经济时代，财政部门重分配、轻管理的现象依然突出，资金一拨了之，监督不力。财政部门依据
年初预算下达指标，分月按期拨付资金，用款单位拥有充分的自主支配权，这就导致支出单位形成了一种“国家的钱，不用白不用”的错误观念，因此，支出单位对政府采购资金的使用缺乏成本效率意识，资金浪费严重，使用效率低。同时，在资金的使用过程中往往因为个别人的主观意识，资金使用不透明，不公开，随意性强，滋生腐败的现象时有发生。如像慕绥新、马向东、李嘉廷等一批高官腐败案件的披露,足以说明，由于监督的真空,大批资金落入腐败者的腰包,致使财政资金浪费严重。
2.3 政府采购程序不够规范，表现在政府采购信息发布不规范、供应商资质审核不规范以及具体评标、定标程序不规范。
首先，我国还没有一个综合的系统或机构来传播政府采购信息。在实际操作中,采购信息要么由媒体传播,要么由采购发起人直接发送给有资格的国内外供应商，这样便导致政府采购存在许多潜在的隐患,如关系采购和地方性保护等,直接阻碍政府采购的健康发展。而相比较外国大多采用信息化技术，如新加坡政府在国际互联网上专门设立了招标信息服务网站（简称GITIS），采购和供应双方可以非常方便、迅速地获取自己所许的采购项目、日程、报价及合同授予等信息。新加坡政府还利用互联网建立了一种双向的、交互式的电子交易系统（MIPS）,从根本上解决了过去采购程序繁琐、手工操作复杂、数据不够准确、缺少透明度等问题[4]。相比之下，我国明确显现采购信息的发布渠道少，时效性差，贸易手段也相当落后。
其次，一些地方政府搞地方保护主义，对外地的企业进行封锁或搞行业垄断，而导致在政府采购中达不到全面竞争的效果；另外，有的地方资格审查程序过于简单，以致造成有的供应商或承包商中标后无法完成合同中的承诺而违约。
再次，有的地方在评标、定标过程中，不是有一批专业知识较强的专家组成政府采购评审团进行评标、定标，而是掺和了少数行政首长的意志，人为地影响了采购活动的公正性，出现了所谓的“人情标、虚假标”。
2.4 政府采购人员的素质和能力有待提高。
政府采购不同于一般的交易行为，而且随着市场交易的规模不断扩大和交易范围的不断拓展，传统的交易行为越来越复杂化和专业化，因此需要采购人员掌握全面的知识。采购人员不仅要懂得财经方面的知识，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前我国政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门，离专业要求仍有较大差距。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，否则必将影响我国政府采购的效率和运作质量。
3 规范政府采购的对策
3.1 进一步扩大政府采购的规模和范围
扩大政府采购规模就是要寻找扩大政府采购规模的潜在优势并付诸实施。2004年我国的政府采购规模达到2135.7亿，占全国GDP的2%，当年财政支出的8%。但是，根据国际经验，一个国家政府采购规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。明显可以看出，我国政府采购规模较小，扩大政府采购规模的空间非常大，具体做法是：
（1）、扩大政府采购目录范围。根据《政府采购法》，政府采购范围是指集
