转移支付 文档

论财政转移支付制度对民族地区的帮助财政转移支付制度是分级财政管理体制的重要组成部分，它是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

对一国而言，财政转移支付制度的主要目标是促进公共服务均等化，使不同区域的居民大致均等地享受公共服务，它是主要的区域补偿政策，也是在缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具，在开发欠发达地区、促进区域经济的协调发展上具有转移和调节区域收人的作用，从而直接调整和重组区域间经济发展的不协调、不平衡状况。

一、民族地区财政转移支付制度存在的现实背景现行民族地区财政转移支付制度是我国分税制财政管理体制的重要内容，其运行也要依托分税制财政管理体制。

分税制运行中出现的具体状况和问题，构成民族地区财政转移支付制度存在的现实背景。

分税制改革是按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”原则设计的。

分税制改革后，从全国的情况看，造成了资金向上集中和事权向下转移，财权的重心在中央，事权的重心在地方（尤其是旗县一级）。

具体到民族地区，则在分税制模式下出现税收负担加重、税源与税收收人背离、财政收支差额扩大等问题。

这些构成了现行民族地区财政转移支付制度的现实背景。

（一）民族地区税收负担加重分税制改革后，虽然宏观税负基本不变，但基础原材料等“上游产业”的实际税负有所上升，而加工、零售等“下游产业”的实际税负有所下降，民族地区原材料等行业比重大，加工、零售等行业比重小，税收负担加重。

有研究表明，分税制改革前的1993年，民族地区工商税收负担率为10. 7%，高于东部地区1个百分点；分税制实施后，两者的差距扩大为1. 8个百分点。

总体上，东低西高的区域税负格局与东高西低的区域经济发展格局形成明显反差，民族地区承担的税收负担与其经济能力极不相称，区域税负差距已成为拉大区域发展差距的重要因素。

（二）民族地区税源与税收收入的背离在设计税收制度时，需充分考虑税源与税收收人的对应性，以体现公平的原则。

负税人（对间接税而言，纳税人往往不是负税人）付出税收应当获得相当的公共产品利益。

而在我国的以流转税为主体的税制体系中，流转税中的增值税、消费税、关税实行生产地（进口地）课税而非消费地课税办法，营业税部分税目也是对劳务提供者课税。

这样的流转税制存在一个重要特点是可转嫁性。

流转税主要由消费者负担，但并未按一定比例在负税人的居住地政府间分配。

这是一种不能体现财政公平原则的非对称财政机制。

具体到民族地区，则税源与税收收人的背离问题带来的结果比较严重。

（三）民族地区地方财政风险凸现在分税制模式下，地方财政的收人主要包括两部分，一是地方政府收人部分，二是中央与地方共享收人中按比例归地方的部分。

作为我国欠发达地区，自我积累和发展的能力和条件相对较差。

另一方面，贫困旗县主要分布在边远地带，自然条件较为艰苦，财政支出成本高。

分税制后，财政收支差额逐渐扩大。

2003年，民族地区财政收支差额达到-1435.34亿元，财政自给率下降。

地方财政（尤其是基层的旗县财政）的风险问题早已进人学者的研究视野。

民族地区的财政困难折射出我国的横向财政失衡问题。

横向财政失衡是指同一级不同地区财政地位的差别，即同一级不同地区财政满足本地公共支出的能力不同。

从公平的角度讲，横向财政失衡将导致财政的非均等化，违背了人人平等不能地区有别的原则。

从效率的角度讲，横向财政失衡会导致效率的损失。

由于地区间财政地位的不同产生的财政横向失衡会诱导人们重新选择居住地，而这种由于财政待遇不同所导致的诱导性迁移，并不反映实际要素成本的差异或其他与资源有效使用相关的因素，因此，这种迁移会造成效率损失。

要消除因各地财政地位的差异所造成的不公平和低效率，需要中央政府或上级政府提供一种旨在均等化各地财政地位的无条件拨款，并以纵向转移支付和横向转移支付两种形式来实现。

二、民族地区财政转移支付制度的基本架构及其存在问题上述现实背景的存在，使得财政转移支付制度对于民族地区尤其是贫困旗县具有特别重要的作用。

现行民族地区财政转移支付制度的基本架构包括两个层面，即中央对民族地区各省区的财政转移支付和民族地区各省区以下财政转移支付。

（一）中央对民族地区各省区财政转移支付1．中央对地方财政的税收返还。

它是以1993年为基年，按照分税制规定，中央从地方净上划的收人数额如数返还给地方。

1994年以后，税收返还在1993年基数上递增，递增率按增值税和消费税增长的1：0. 3确定。

2．中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。

这是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财政转移支付。

3．年终结算补助（或上缴）。

它是对已经过去的财政年度内，由于政策变化以及中央与地方相互交叉支付对地方收支影响所进行的调节，也属上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的补充。

4．专项拨款补助。

这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式，是一种具有特定用途的补助。

在专项补助中，基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、社会保障和贫困地区义务教育等项目占有重要地位。

5．一般性转移支付。

2002年，根据《国务院关于印发所得税收人分享改革方案的通知》规定，中央因所得税收人分享改革增加的收人，按照公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方，主要是中西部地区实行财政转移支付。

中央通过所得税收人分享改革增加的收人全部进人一般性转移支付，实行统一分配，原来的“过渡期转移支付”概念不再沿用。

基本做法是：参考国际经验，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，将其作为财政转移支付的分配依据。

（二）民族地区省区以下财政转移支付1994年分税制改革只是初步确定了中央政府对省级政府的转移支付，而省区以下转移支付并没有触及。

1995年以来，民族地区各省区结合本地实际情况，设计制定了各具特色的省区以下财政转移支付办法。

2002年，国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，要求各地方政府结合所得税收人分享改革，调整和完善省以下财政管理体制。

民族地区各省区以下财政转移支付制度呈现如下特点：1．基本上是比照中央对地方的形式进行设计。

这可看做中央对地方转移支付模式在各省区内向下的延伸。

2．对中央转移支付资金的加成使用。

地方在中央财政转移支付资金基础上，根据财力情况，一般都再安排一部分资金对下进行财政转移支付。

3．建立激励和约束机制。

为调动和鼓励各县市增加财政收入、压缩财政供养人数，避免依赖思想，各省区在转移支付办法中建立了相应的激励和约束机制。

4．各省区间差异大。

各省区以下财政转移支付制度不统一，各有各的模式。

总体看，民族地区财政转移支付制度在各个历史时期都发挥了积极作用，民族地区得以维持地方政府的正常运转，加强地方建设，为当地人民提供基本的公共服务。

例如，1950-2001年，新疆全社会固定资产投资累计完成5015. 15亿元，其中，中央投资达2662. 23亿元，占同期全社会投资的53.1%；从1955年到2000年，中央政府支付给新疆的各项财政补助累计达877. 41亿元，中央财政对民族地区的帮助可见一斑。

再看一下云南省的情况。

从纵向上看，1994-2004年，云南省级财政的收人比重与其支出比重的差值逐渐由正转负，由 1994年的5. 4转变为2004年的一3. 2，与此同时，县级财政的收人比重与其支出比重的差值逐渐由负转正，由1994年的一13变为2004年的一0. 7，云南省以下转移支付的纵向效果积极而明显。

从横向上看，1994-2004年，云南省各地州（市）之间的人均财政收人和人均财政支出的变异系数都呈逐步缩小趋势，各地区间政府公共服务均等化趋势明显。

在看到上述积极作用的同时，也应认识到，我国现行财政转移支付制度是“分级包干”体制下的转移支付和分税制提出的转移支付的混合体，带有明显的“双轨”制烙印。

实践表明，这种“双轨”制的转移支付制度对促进民族地区经济建设和社会发展，加强中央宏观调控等起到明显作用，但它仍是一种不规范的财政转移支付制度，存在以下方面问题。

1．体现公平性、照顾特殊性的作用未充分发挥。

体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质。

而现有财政转移支付制度中“存量不动，增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的做法，对中央和经济较发达地区而言，是有利的，对民族地区却不利。

以1999年为例，东部地区的上海、广东、江苏、浙江从中央得到的税收返还总额为595亿元，占当年中央对地方税收返还总额2120亿元的28%，而西部12个省（区）得到的税收返还额为447. 16亿元，占当年中央对地方税收返还总额的22.5%。

民族地区产业竞争能力弱，企业普遍规模小、经济效益差，农牧业生产水平低，不仅税收返还基数小，而且财政收人增长缓慢，税收返还比例逐年下降，在现有转移支付模式下，与经济较发达地区的差距不仅不能缩小，反而逐年扩大，陷人财政赤字严重，甚至出现连正常的吃饭财政都难以保障的被动局面。

例如，内蒙古自治区101个旗县中，1990年有16个赤字旗县，赤字额为0. 48亿元；2000年分别为47个旗县和3. 7亿元。

截至2005年末，鄂伦春旗累计债务总额高达2. 25亿元，其中财政赤字2082万元；需财政承担的住房公积金、社会保障方面欠账达6336万元（失业保险570万元、医疗保险2301万元、养老保险1793万元、住房公积金1672万元）；阿一根公路5301省道等贷款2654万元；财政工资性借款等1400万元；欠付个人差旅费、鄂伦春免费医疗、煤款、电费及基建欠账等6233万元。

民族地区县级财政困难、财政风险大的问题与现有转移支付制度没有充分发挥体现公平性、照顾特殊性的作用密切相关。

2．从结构上看，税收返还和专项拨款所占比重过大，具有地区平衡功能的一般性转移支付比重偏小。

税收返还是在照顾各地区既得利益的基础上，按照以来源地为基础的原则进行分配的，既不与均等化目标联系，也不与中央政府特定的其他政策目标相联系，是由基数法来确定；专项拨款在规模上仅次于税收返还，有不少也变成了用基数分配，只能增不能减。

基数法中包含了过去体制中的不合理因素，且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大，缩小地区差异的总体效应弱。

民族地区历史上属经济不发达地区，底子薄，基数小，在税收返还和专项拨款占绝大部分以上的转移支付制度中，明显不能得到有效支持。

一般性转移支付不指定特定用途，地方政府有权自主安排支出用途。

国际上的通行做法是一般性转移支付作为中央或联邦政府向下级政府转移支付的主要形式，一般占到全部转移支付的50％左右。

这样可以给予下级政府更大的财政支配权，也有利于基层政府根据本地区的公共服务需要安排财政支出。