国企改革“山东模式”的经验谈

国企改革“山东模式”的经验谈
一、山东省国企现状及国企改革历程

（一）山东省国企现状
1、国企数量规模
国资国企是山东省的一大优势，目前山东省共有国有企业7000
多户，国有资产近6万亿，职工140多万名。

2、国企发展现状
2016年，山东省国有企业资产总额位列全国第六位，利润总额第
七位，净资产收益率为2.17%；全省地方国有企业负债率为68.57%，
省管企业资产负债率74.27%；山东省国有企业70%资产分布在传统
领域，省管企业46%的资产分布在采矿业和制造业。
山东省具有国资背景的上市公司共有 60多家，按照证监会行业
分类标准，共涉及专用设备制造业，化学原料和化学制品制造业，化
学纤维制造业等 30 个行业。

（二）山东省国企改革的历程
改革开放以来，山东省的国有企业已先后经历了四轮大规模改革。
国有企业的经营机制、管理体制发生深刻变化，企业数量虽然大幅度
减少，但发展活力却逐年提高。

改革开放初期(1978—1986年)的国企改革，还只是以自负盈亏、
自主经营、自我约束、自我发展的“四自”为目标的经营层面改革；

到了1987—1992年，山东国企改革开始从经营权改革向所有权
改革过渡，经历了两轮承包和租赁改革，继而推进股份制公司改造；
1993年—2003年的十年间，在抓大放小、兼并重组、关闭破产
等多种形式改革措施推动下，山东国企布局和结构发生重大变化，现
代企业制度开始建立；

2004年，山东省国资委成立，国企监管走上了“政企分开、政资
分开、经营权和所有权分开”的轨道。

据不完全统计，上世纪末，山东全省共有上千家大中型国有企业。
在国资监管体制改革后，全省600多户国有企业实施了重组整合，首
批由省国资委履行出资人职责的67户省属企业，目前也已调整为23
户。数量减少了，但资产总额增长3倍多，年缴税费增长2.7倍。

以党的十八届三中全会为标志，山东省的国有企业也进入了全面
深化改革的新阶段。
二、山东省国企改革的实践经验
作为国企国资大省，山东省国企改革呈现制度设计起步早、任务
落实进展快、探索创新步伐稳的显著特点，一些关键性政策问题实现
突破，一批创新性举措落地，形成一批可复制、可推广的经验。同时，
产业布局调整、并购重组推进、治理结构完善、激励机制完善带来的
政策红利正在微观层面显现。资本市场作为公开透明市场，在实现国
企混改中的功能、作用日益受到重视，成为推进山东省国企混改的重
要平台和抓手。

（一）启动改建国有资本投资运营公司试点，建立以管资本为主
的国有资产监管模式。

国有资本投资运营公司的组建将以改建为主。 改建和新建国有资
本投资运营公司时，坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥
政府作用相结合，同步推进企业重组整合；坚持依法规范原则，健全
公司法人治理结构，完善企业领导人员管理体制，明确国有资本投资
运营公司的功能和权责，调整国资监管机构的监管内容和方式，依照
法律法规和公司章程规范国资监管机构、国有资本投资运营公司、国
有出资企业之间的关系，建立以产权关系为纽带的管理体制。

已确定鲁信集团和省国有资产投资控股公司作为第一批试点改建
成投资运营公司，已基本完成改建重点工作并逐步进入规范运行。根
据首批改建进展情况，再启动下一批企业改建，同时启动一批省直部
门管理企业的清产核资和产权划转，稳妥推进省属经营性国有资产统
一监管。

（二）建立完善现代企业制度，解决历史遗留问题。
山东省国企改革，核心是建立规范的现代企业治理制度，完善董
事会、监事会等结构，赋予企业更多的自主权。省国资委和社保基金
理事会分别作为出资人，对省管国有资本进行管理，在省属一级企业
形成了股权多元化的局面，这也是建立现代企业管理制度的基础性工
作之一。国资委“一股独大”的局面，在山东被彻底打破。从2015年3
月起，18户省管企业30%的国有资本，分两批被划转至省社保基金理
事会，涉及资本金180.65亿元，对应的权益资产600多亿元。

加强董事会，监事会建设以及职业经理人制度建设，增加市场化
选聘比例，启动职业经理人人才库建设。同时，要建立企业审计、国
家审计与社会审计共同参与的大审计格局。建立常态化审计机制，每
三年对省属企业及其权属企业全部审计一次。加强审计结果运用，将
审计结果及审计责任追究情况在一定范围内公开。推进省管企业财务
预决算、“三重一大”事项等重大信息公开，自2016年开始，按照上市
公司要求规范进行信息披露。深化企业三项制度改革，加快形成干部
能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制。分类推进企业用工
与分配制度改革，推动企业大力压缩冗余机构人员、完善选人用人机
制，加快构建内部市场化运营机制。建立规范透明的激励机制，稳妥
推进上市公司股权激励和非上市公司中长期激励。按照分类改革、成
本分摊、协调推进的思路，加快解决省属企业办社会职能和其他历史
遗留问题。

为企业“减负”，是国有企业公平参与竞争，成为市场主体的必然
要求。按照公用事业类、市场化服务类进行分类，采取不同的解决办
法。对社区居委会、离退休人员等按有关规定实行社会化管理；对家
属区的供水、供气、供暖等社会公用事业，移交有关社会组织或企业
管理；对物业管理等社会化服务类机构，由企业采取市场化方式进行
改革。建立改革成本分摊机制，改革成本由公共财政、国有资本经营
预算和企业共同承担。

（三）利用资本市场推动国资国企改革，助推混合所有制发展。
为利用资本市场推动山东国资国企改革，山东省相关部门成立了
《资本市场助推山东混合所有制发展研究》课题组。以资本市场为主
阵地，通过5个途径推动山东国企改革：立足提高国资证券化率，加
快整体上市、IPO 和“借壳”上市。就整体上市而言，对于那些股权比
较集中的公司，酌情发行部分优先股作为支付对价。就借壳上市而言，
推动产业相近、行业相关、主业相同的国有及控股企业，整合至同一
上市平台，由此腾出的“壳资源”让渡给省国资范围内其他优质资产，
如目前一些优质文化类企业、金融类企业，甚至服务企业等。

推进国有控股上市公司开放性市场化重组。对此，一要在公司股
东层面引入社会资本，整合国有控股上市公司，打造优势产业，以股
份支付作为对价，主动对外开展股权资本的并购和重组；二要视需要
实施控股股权转让，在个别国有资本不需要的完全竞争领域，可将控
股权转让给民营资本或战略投资者；三是准予参股一批符合经济结构
调整优化目标，有利于技术提升，自主创新能力增强和产业链完备的
非公有制及其他类型所有制企业；四是以上市公司为平台进行深度国
资整合，加大控股上市公司之间资产重组力度，调整清理非主业资产
部分，为省内其他优质国企上市预留空间。
立足改善股权结构和资产负债结构，探索发行优先股，使用可交
换债实现溢价减持和有序减持等。在此方面，可视持股权的不同而采
取不同的方式：对于第一大股东持股在 30%甚至 25%以下的，建议
发行优先股、可转债等；对于第一大股东持股在 40%甚至 50%以上
的，除传统减持方式外，也可以探索使用可交换债等有序减持。这类
企业如潍柴集团、山东高速集团、山钢集团等。

围绕健全激励机制，加快员工持股计划推行。
混改带来的不仅仅是资金，更有管理创新与稳健治理，带来的是
一种经营理念的变革。

（四）加快企业重组步伐，破解僵尸企业困境。
处置“僵尸”企业，山东省“两手抓”：一是清理退出，二是治理重生。
对于无资源、无价值的企业，依法通过关闭破产、产权转让等手段，
清理退出；对于有优质资源、有治疗价值的企业，通过重组、剥离等
手段助其重生，恢复其造血功能和活力。

受山东省国资委聘请，上海视野咨询完整参与了山东省肥城矿业
集团企业重组，调研并出具了企业重组及发展方案。肥矿集团公司现
有职工1.7万人，部分煤矿因资不抵债被关，须分流9000人。拟定职
工安置方案时，省政府领导亲自主导，省国资委、社保厅等部门参与
酝酿草案，集团反复征求职工意见，上下修改13次，为职工提供9
条安置途径。在集团职代会上，该方案获与会157名职工代表一致通
过。

为了减少各利益相关方损失，各方均做出一定的让步，对肥矿集
团实施重组与盘活。首先，进行债务重组，金融债权人以债务展期和
降低利率为让步条件，换取股东承担一部分金融负债，为肥矿集团赢
得转型发展、清偿债务的时间。其次，将肥矿集团的主要优质资产剥
离出来组建新公司，与肥矿集团进行风险隔离，保存优质资产。最后，
对肥矿集团存量资产进行重组，对各权属公司按照一企一策原则，对
于退出的企业，考虑如何退出，如何保全优质资产，为肥矿集团未来
发展奠定物质基础。充分利用留存的企业和退出企业保全的优质资产，
重新制定产业发展规划，最终让肥矿集团通过重组，消除亏损源，甩
掉包袱，实现转型发展。

目前，通过改革重组，肥矿集团已经取得了很大的成绩，2017年
新老公司合并报表已经扭亏为盈。

十八届三中全会之后,国企改革成为我国经济体制改革的“重头戏”。
山东省在本轮国资国企改革中的一系列重大改革举措均走在全国前列，
形成了特有的“山东模式”。在国企改革再出发的今天，梳理并总结先
行省份的成功经验和做法，对其他省份的国企改革具有很强的借鉴和
启示意义。