绩效评价和绩效审计的思路及方法在政策改革研究中的应用——以Y

审计观察Ｉ　ＡＵＤＩＴ　ＰＥＲＳＰＥＣＴＩＶＥ　地方政府科技法规、政策执行效果评价研究　——基于政府绩效审计的视角　武汉大学经济与管理学院　周亚荣卢雁影　一、研究综述　科学合理的科技政策是国家科技进步、社会生产发展必不可　少的重要条件。有效的科技政策可以引导与规范社会资源的合理　流动，提高科技资源的利用效率。政策部门制定了大量的政策和法　规，在这些政策和法规实施一段时间之后，有必要对其实施效果进　行分析和评价，而只有建立了一个完善的政策评估体系，才能促进　和加快科技政策制定体系的完善。世界范围看，政策科学的历史可　以追溯到１９５１年哈罗德・拉斯韦尔与同事共同发表的《政策科学：　近来在范畴与方法上的发展》一文，至今不过六十多年的历史，因　而该学科还是一门新兴的不成熟的学科，尚未形成一个得到普遍　公认的研究范式。但由于发达国家具有成熟的市场经济和完善的　民主程序，因而在实践中积累了不少可资借鉴的经验。西方当今政　策评估的大体演变方向是沿着技术评估（单一评估）——道德评估　（社会评估）——系统评估（综合评估）的线路发展的。这个线路只　是对政策各个层面的揭示与评价，无法全面地反映在整个政策生　命中评估的时间序列问题，同时西方国家的政策评估更注重于对　效率的追求，忽视了公平。我国的科技政策研究出现得较晚，是２０　世纪９Ｏ年代以来，随着我国市场经济体制的深入发展，政策评估才　开始真正出现。国家科技部于２０００年１２月颁布《科技评估管理暂行　办法》，河北省、云南省、重庆市等地近年来均有一些实践探索。唐　云峰（＇２００４）提出了用时间序列的划分方法更能揭示政策评估中存　在的问题；匡跃辉（２００５）对科技政策评估标准与方法进行了论述；　肖士恩（２０１０）从创新性社会的角度设计了科技政策评估的标准和　指标体系。这些研究大多从公共政策的角度进行研究。本文拟从政　府绩效审计的视角对地方政府科技法规、政策执行效果制定评价　指标体系，为政策制定者提供借鉴。　绩效审计已成为现代审计的主流形式之一。政府绩效审计为　各国政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众　对社会的监督、提高政府行为的透明度方面提供了一个有效的手　段和工具。传统上，绩效评价的目标和标准是“３Ｅ”即：经济　（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效果（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）。经济性是以最　低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约（成本一投入）；效率　性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的　产出（投入一产出）；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目　标和其他预期结果（产出一结果）。近年来，有些国家（加拿大、英　国、澳大利亚等）提出了“５Ｅ”概念，主张增加环保（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ）和　公平（Ｅｑｕｉｔｙ）￣Ｊ个内容。环保性，主要关注自然资源的有效利用和　生态环境维护情况，要求特定主体的行为活动必须以保护环境为　前提。公平性，主要着重于特定主体（包括政府活动）对社会的贡献　程度，包括所产生的利润分配和再分配的公平性和对维护社会稳　定、促进社会发展的影响程度。由此，运用政府绩效审计的“５Ｅ”评　价标准，结合整个政策的生命期从科技政策的制定、政策执行的形　式和组织机构、政策执行的监控与反馈、政策执行的效果等方面进　行定性与定量相结合的评价。这样政策的运行能得到有效的监督　和反馈，通过发现政策运行中存在的问题，为政策的调整甚至对于　失败的政策进行终结都提供真实可靠的信息。　二、评价指标构建　评价指标体系的构建主要是指标选取及指标之间结构关系的　确定。指标的选取和指标关系的确定既要求对理论（包括所涉及的　专业领域的知识、系统评价理论等）有深邃的把握，也必须具备丰　富的经验。因此，复杂系统的指标体系的建立过程应该是定性分析　和定量研究的结合。由此，以下评价指标既包括定性指标，也包括　定量指标。　（一）科技政策的制定一项科技政策是否有效，首先取决于政　策制定决策。一个决策失误的政策，再规范的执行和管理也无济于　事。因此，实施科技政策评价，应首先注重对政策决策的科学性、合　理陛做出独立评价。评价政策制定程序是否规范、合理既包括政策　制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守审批程序；承担政策决　规范地做好审计评价甚为重要。按照《规定》，审计评价应遵循以下　原则：（１）依法依规原则。依照法律法规、国家有关规定和政策、责　任制考核目标、行业标准以及其他有效的依据等进行审计评价。　（２）客观公正、实事求是的原则。要依照审计查证或认定的事实，既　肯定主要工作业绩，也要指出存在的主要问题。（３）审计评价与审　计内容相统一的原则。在法定职权范围内，按照规定应该审计什么　就评价什么，审计到什么程度就评价到什么程度。特别强调的是，　不能对没有审计的或者没有审计清楚的事情作出评价。评价结论　应当有充分的审计证据支持。　在同步审计实践中，对地方党委书记和地方政府行政首长的　经济责任履行情况的评价，除了真实性、合法性、合规性评价外，更　应注重评价其经济社会发展绩效情况。对经济社会发展绩效情况　９６甜套－通矾．・综合２０１１年第１１期（上　的评价，可以客观反映被审计人的管理水平、工作能力和业绩。审　计实践中应主要评价与领导干部履行经济责任有关的管理、决策　等活动的经济效益、社会效益和环境效益等情况。在具体评价时，　通过对事关社会经济发展的重大经济指标的分析，评价其任期内　的经济发展状况、对基础设施投入产生的经济效益和社会效益及　环境效益，并评估其对今后经济发展的影响。　参考文献：　［１］蔡春：《审计理论结构研究》（第１版），东北财经大学出版社　２００１年版。　［２］刘颖斐、余玉苗：《宪政视角下的党政领导干部经济责任审　计》，《审计研究｝２００７年第３期。　（编辑　园健）

绩效审计程序与方法研究

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发布日期：2008-06-05 字号：[ 大 中 小]

【摘要】 绩效审计在政府审计领域中的应用已成为不可逆转的大趋势，但我国的绩效审计的实施缺乏管理管理基础。因此，本课题在总结国内外关于绩效审计程序与方法研究的基础上，结合我国的实际情况，提出借鉴企业绩效管理的平衡计分卡思想，将我国的绩效审计与绩效管理相结合。这为今后在我国开展缺乏绩效管理的绩效审计探索了一个新的途径，特别是对我国的绩效审计程序的设计将产生较大的影响。

【关键字】 绩效审计程序 绩效审计方法 平衡计分卡 绩效管理

一、概述

20世纪80年代初开始，绩效型审计在政府审计领域的应用，形成了绩效审计，在我国也被称为效益审计。绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中；随着政治经济的发展和社会民主的进步，受托经济责任的发展以及新公共管理运动对绩效审计的推动；绩效审计目前正成为一股风靡全球的浪潮，成为现代国家审计发展的不可逆转的大趋势。世界各国对绩效审计的定义几乎都围绕“3E”展开，包括经济性、效率性和效果性三方面。其中，经济性是指资源的节省程度；效率性是指投入产出的关系；效果性是指达成目标的程度或预期影响与实际影响的关系。在我国，绩效审计被定义为国家审计机关对政府部门及相关组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求，以及实现的手段和方式方法是否经济、有效所进行的检查、监督和评价，并寻求改进途径，帮助其尽可能地尽善尽美实现其功能；其目标是评价和提高公共资源、财政资金利用与管理的有效性。

因此，绩效审计相对于合规审计（财务审计属于合规审计）拥有更广泛的内涵。其职能的扩大是以科学实用的方法和技术为基础的，但国际上对绩效审计程序和方法的规范并不统一，我国也没有非常明确的程序规定和方法指南。这是有其客观原因的。尽管在2003年我国审计署发布的《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》明确指出，“争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，但它并没有对绩效审计的实施提供详细的指南，对绩效审计程序与方法，仅强调积极推广先进审计技术方法。其他涉及绩效审计的相关法规，包括《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《国务院批转审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》、《国务院关于审计工作的暂行规定》以及3个地方法规，基本上只是对绩效审计的定义作了一定的界定。本课题试图通过对国外经验和国内的绩效审计实践的总结，概括出若干科学实用的方法和技术；并在此基础上进一步分析影响绩效审计程序审计和方法选择的因素，尝试借鉴平衡计分卡的科学管理思想，设计适合我国的绩效审计程序，同时构建我国的绩效设计方法体系，以改善其后的绩效审计实践。发达国家在这方面已进行了不少有益的探索，如美国、英国、澳大利亚等，另外我国的香港特区在这方面也进行了较多实践。因此，有必要对典型审计案例与实务进行认真总结，对有价值的审计方法与经验加以总结并归档，作为日后绩效审计的指导，虽然这些措施起初成效不太理想。

●审计工作　《经济Ｉ）￣｝２００８年第７期　

财政绩效评价与绩效审计的　匕较分析　

●王荆潘海洋　

摘要：财政绩效评价与绩效审计是转变财政职能，推进服务型公　

共财政建设的重要措施。文章通过对财政绩效评价与绩效审计的实施主　

体、工作目标、实施对象、工作程序、操作标准进行分析，揭示两者之间存　

在的客观联系和区别，建议以绩效评价为主、绩效审计为辅，两者既有分　

工又有协作的工作思路，促进绩效导向的公共财政建设。　

关键词：财政绩效评价财政绩效审计　比较分析　

中圈分类号：Ｆ２３９，４７　文献标识码：Ａ　

文章编号：１００４－－４９１４（２００８）０７—１６２—０２　

党的十七大报告中指出，政府应着力转变职能、理顺关系、优化结　

构、提高效能，深化财税体制改革，围绕推进基本公共服务均等化和主体　

功能区建设，完善公共财政体系。作为公共财政效能建设的重要评价工　

具，财政绩效评价与绩效审计开始应用于政府采购项目、财政专项资金、　

重大基础设施建设、政府经济责任等诸多领域，在提高财政资金使用效　益、规范财政支出用途方面发挥了重要作用。目前，财政、审计以及各政　

府职能部门间对绩效评价或审计的实施尚存在不同的理解，法规规章层　

次普遍不高，工作方法主观判断强、评判标准较为模糊，实施主体间职责　

不清造成了绩效评价、绩效审计流于形式以及评价、审计结果没有发挥　

作用等情况。因此，本文从财政绩效评价与绩效审计的客观联系和区别　

人手，并对财政监督与绩效评价、传统财政审计与绩效审计的认识、工作　差异进行分析，提出财政绩效评价与绩效审计衔接的建议。　

一、财政绩效评价与绩效审计的异同分析　

（一）财政绩效评价与绩效审计的共同点　１．两者的产生是公共财政职能的内在需要。近年来，随着公共财政　

框架的确立，我国财政管理已进入以面向绩效的全过程管理新阶段。财　政资金的配置效率体现了财政部门的理财水平，政府部门效能建设与财　

政资金的科学、合理、高效使用息息相关，这都促使财政、审计以及各政　

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绩效审计的实践与思考

作者：温秀成

来源：《审计与理财》2011年第02期

绩效审计是现代审计发展的趋势，也是审计工作全面落实科学发展观，为推动经济社会发展转入科学发展轨道服务的重要途径。目前，绩效审计已经成为世界上许多国家审计机关的中心工作，国家审计署也把绩效审计列为近期和未来审计工作的重点。因此，深入研究和实施绩效审计，已成为新时期审计机关面临的重要课题。

积极探索 勇于实践

长治市县两级审计机关的绩效审计是从2005年起步的，经过连续几年绩效审计的探索和实践，完成项目60余个，积累了一定的经验，也取得了一定的成效，基本走出了单纯的财政财务收支审计格局，由真实、合法审计向真实、合法与绩效审计并重迈出了实质性步伐。为了搞好绩效审计工作，长治市县两级审计机关一是走出去，选派业务骨干先后前往绩效审计起步早、效果好、经验多的深圳市审计局进行了学习借鉴，全面推广深圳绩效审计的经验与做法。二是请进来，在年底集中整训时，专门邀请深圳市审计局专家进行绩效审计专题讲座。三是为我所用，借鉴参考其他地市审计机关于推行绩效审计的经验，对绩效审计的方法、评价体系等做了进一步的规范。四是强力推行，每年给每个业务科室、每个县(市、区)审计局下达一个绩效审计项目指令，必须完成，否则在年底考核时加倍扣分。五是正确引导，每年对全市绩效审计项目进行集中研讨，集思广义，及时总结审计过程中的经验和得失；每年对绩效审计项目单独考核，对优秀绩效审计项目给予表彰奖励。

逐步规范 注重实效

树立绩效审计的理念，运用科学合理的方法对绩效审计至关重要。在项目的具体实施中，我们着重抓住“四个环节”，得到了事半功倍的效果：一是在审计计划安排上，绩效审计项目单独列示，审计力量均衡分配，审计成果单独考核。二是在立项选择上，突出重点，选准项目。我们把全市财政投入大、政策性强、社会关注、事关民生和社会稳定的财政资金以及政府投资项目作为审计重点，主要选择了一些情况比较熟悉、审计目标明确并且专业技术性要求不太高的领域进行审计，力争以点代面，解剖麻雀，分析提高。三是在资金类型上，主要以财政投资基本建设项目和其他大额专项资金支出审计为突破口。通过对这些社会关注的热点项目和资金龙源期刊网