我国城市土地储备规模影响因素分析

我国城市土地储备规模影响因素分析 摘要：城市土地收购储备过程实际上是个土地转移和资金流动有机结合的过程，合理的土地储备规模，包括合理的土地储备数量、土地储备周期、土地储备资金等。在市场经济环境下，土地储备规模受到许多因素的影响，经济发展水平、资金数量、储备土地的来源、土地储备方式、城市发展规划、市场需求、阶段性目标与政策等七大因素影响着城市土地储备规模。

关键词：城市土地储备；土地储备规模；宏观调控 Abstract: urban land purchase and reserve process is actually a land transfer and capital flow of the organic combination of process, the reasonable land reserve scale, including reasonable land reserve quantity, land reserve cycle, land reserve funds. In a market economy environment, land reserve scale is affected by a lot of factors, the level of economic development, the number of reserve funds, land source, land reserve way, the urban development planning, market demand, gradual goal and seven factors such as policy influence urban land reserve scale.

Keywords: city land reserve; Land reserve scale; macro-control 土地储备制度是强化政府土地供应机制，增加建设用地有效供给，增强政府调控土地市场能力，促进土地资源的合理利用和土地资产的优化配置，也是盘活存量土地资产，调整土地利用结构的有效手段，是政府经营城市、调控市场的重要途径，是政府实现社会公共利益、促进城市发展的一种管理机制。现在城市土地利用格局存在多样性，土地使用历史遗留问题多，土地权利关系复杂，土地储备资金有限，这些外部因素均对开展城市上地储备影响较大，土地储备的实施面临许多不确定性，影响土地储备顺利进行的因素也很多，有必要对这些因素进行一个系统的分析。

一、经济发展水平 我国经济正处在经济增长时期，以工业化为基础的城市化水平不断提高，这意味着城市人口规模的不断增长与城市经济规模的不断增大。无论是人口规模的扩大，还是城市经济规模的增大，都意味着城市用地面积的增加，也就意味着对城市建设用地需求的增加。对于某一区域而言，在一定的经济发展水平和充足的资金支持下，确定的土地供应量是多少，就要求至少应储备多少土地。只有达到足够的土地储备量，政府才可能对土地一级市场有宏观调控能力，使土地市场良性运转。

二、资金数量 土地收购储备过程既是土地流转的过程，又是资金循环的过程，同时土地资产自身规模庞大，使得以土地作为对象的土地储备需要巨额资金的支撑。目前各地的启动资金主要来源于政府的财政拨款，一般是在土地储备制度建立时，政府 财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。如杭州市土地储备中心于1997年8月成立初期，政府财政拨款4000万元作为土地储备中心的启动资金；青岛市土地储备中心于1999年7月成立初期，市财政向土地储备机构注入注册资金20万元，周转资金2000万元；沈阳市土地储备中心的启动资金为5000万元。但是，由于政府财力有限，其土地收购储备拨款的数量一般有限，且投入时间有较大限制；另一途径是商业银行贷款，是收购储备中心所特有的城市土地垄断供应权的性质以信誉担保方式获得金融机构的支持。这是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上的。储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。土地储备机构运营资金基本上都来自于银行贷款。一旦房地产市场出现波动，银行与土地储备中心将面临很大风险。相对而言，后一种形式的市场化程度更高，灵活性更强，能在时间和强度上满足土地收购储备所必须的资金。不仅如此，在土地收购储备机制运行过程中，信誉担保贷款是一种重要的融资形式。但是，银行贷款的利息压力太大，增加了土地储存成本。

在获取启动资金后，土地收购储备中心即行开展土地收购储备工作，并通过收购储备的土地向金融机构再行抵押、融资，以进一步强化土地收购储备的力度。此外，随着资本市场的发展和发育，可以通过发行土地债券、上市等方式向投资大众募集资金。同时也可以通过租赁融资，将储备土地临时出租，收取租金。土地收购储备中心的另一个资金来源则是土地出让增值收益。土地出让收入扣除土地收购，开发，储备支出，即为土地出让增值收益。建立城市土地储备制度的目的之一是增加财政收入，增加政府对城市建设的投入，所以土地出让增值收益的一部分应作为土地储备资金继续用于土地储备增值，但是总的来看这种方式缺乏规范化和制度化，尚不足以成为土地储备主要而稳定的资金来源。

从当前国内城市土地储备资金筹集情况看，储备机构自有资金有限，大部分城市土地储备资金主要来源于银行贷款，土地的储备量大小直接受银行资金投放量的影响。资金不足构成开展土地收购储备工作的瓶颈，直接决定着土地储备机构的土地储备能力。

由此可知，土地储备中心是负债经营，土地收购资金主要通过银行贷款来取得。而且随着城市经营战略的兴起，土地资产价值显化，土地资本运营效益显著，各金融机构尤其是国有商业银行在争夺土地储备业务主办权上都使尽了浑身解数，有的甚至不惜代价，竞相承诺各种优惠条件。这使得各地土地储备中心即使高负债经营也不会陷于无处筹集资金的困境，此时的土地储备绩效也非常良好，资金回报率也非常高。应当说，全面介入并主办土地储备方面的业务，符合国家宏观金融政策和信贷导向，有利于信贷资金的集约化经营。但是，也要注意到，由于该项贷款业务政府色彩浓厚，在管理上还存在着一些不容忽视的问题。为保证国家土地合理、有偿使用，并防止出现土地价格上涨过快及部分商业银行过度授信等问题，2004年6月中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定：各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限 最长不得超过2年。但由于目前土地储备的具体操作模式、授信贷款方式和央行新政策有许多不吻合之处，所有相关业务现在都处于候命状态，以等待央行新政策文本的出台。这必然影响到它的土地储备进度和额度。

三、储备土地的来源 土地储备来源主要有无偿收回、有偿收回、收购、土地置换和征收五种方式。无偿收回一般依据法律法规的相应规定；有偿收回一般是对原使用的划拨用地进行收回；土地收购具有一定的市场特征，收购要给予相关土地权利人适当的补偿；土地置换是对出让土地使用权，经有资质的评估机构评估确认后，等价或差价置换；征收是国家运用强制力将集体土地转为国有土地，并依照法规给予集体和土地使用者补偿。

目前城市土地储备机构所规定的依法无偿收回的土地一般有：因单位撤销，迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；土地使用者擅自改变土地用途，责令限期改正，逾期拒不改正的；己经办理审批手续的非农业建设用地连续两年未使用或者超过出让合同约定的；动工开发日期满两年未动工开发的；公路、铁路、矿场等经核准报废的；市区内无土地使用者的土地和其他可以依法无偿收回的国有土地；土地出让等有偿使用约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；违反土地出让合同规定，依法解除合同的。

依法收回，并给予适当补偿的有：为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；未按照出让合同约定提供出让的土地的，致使国有土地使用权出让合同无法履行，受让人提出解除合同的；土地转让价格明显偏低，在人民政府调解下仍不能及时纠正的；破产企业的土地；依法应收回的其他土地。

不同的储备土地来源决定不同土地储备所要付出的成本，直接影响到土地储备量的大小。土地征购价格越高，土地储备机构能够征购的储备土地数量就越少，反之，能够征购的储备土地数量就越多。目前，我国土地储备制度刚刚起步，启动资金主要来源于政府的财政拨款，数量有限。这就要求土地储备机构在运作过程中合理分配使用资金，优先考虑城市优质土地，以获取较高的土地增值收益，在此基础上，逐渐增加城市土地储备量，扩大城市土地储备制度的影响力。

不同的城市土地利用状况不相同，土地储备来源也就存在差异。用地规模稳定的老城市土地储备主要来自土地收回、收购与置换，而新兴城市更多地通过征收集体土地获取城市建设用地增量，收回、收购与置换的土地比较分散，需要复杂的谈判与协调，征收土地可以实现成片利用，相对而言所面临的谈判对象单一，在合理的补偿条件下较为容易实现。

如果储备土地来源单一，将使土地储备进库数量不稳定，应该根据不同的土地利用格局采取相应的方式储备土地，为土地储备来源留下较大的空间。

四、土地储备方式