关于堤防林地资源权属纠纷的分解

关于堤防林地资源权属纠纷的分解
堤防护堤护岸林地资源是堤防水土资源管理的一个重要组成部分。近几年
来，随着农村集体林权制度改革的全面展开，堤防禁脚林地资源的权属已成为堤
防管理部门与地方沿堤村组之间“堤防国有土地与村组集体土地”纠纷的焦点。本
文就目前洪东分局堤防林地资源权属纠纷的形成与原因作深入分析，尝试揭示矛
盾的发展规律，为正确处理林地权属纠纷提出切合实际的意见与对策。

一、堤防护堤护岸林地分布基本状况
洪湖东荆河管理分局(以下简称洪东分局)管辖堤防长91.05公里，途经府场、
曹市、峰口、万全、黄家口、大同湖、新滩七个镇(区)，属国家二级堤防。根据
2003年10月洪湖市林业局核发给洪东分局的《林权证》按堤内外方位统计，现
有林地总面积10135亩，其中堤内林4258亩，主要在内禁脚压台上，堤外林5877
亩，主要分布在外滩上。根据《湖北省河道管理实施办法》第三章堤防安全管理
禁脚地划分标准，按干堤及重要支堤迎水面30-50米的标准计算，约有1千亩林
地是在工程留用地和安全保护区内的。

二、两起典型的林地权属纠纷案件综述
1、有关林地林权纠纷处理程序的法律文件。《中华人民共和国森林法》第十
七条规定：个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者
乡级人民政府依法处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知
之间起一个月内向人民法院起诉。《中华人民共和国水法》第五十七条规定：单
位和个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，
可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院
提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可
向人民法院提起诉讼。在水事纠纷解决前，当事人不得单方改变现状。《中华人
民共和国河道管理条例》第三十条规定：护堤护岸林木，由河道管理单位组织营
造和管理，其他任何单位和个人不得侵占、砍伐或者破坏。

2、两起典型的林地权属纠纷案件解析。例如大同湖某分场一当事人强行侵
占芦湾堤外滩防护林案。芦湾堤段外滩属东荆河重点险工险段，20世纪70年代
末，为了防止风浪对堤防的冲击，东荆河管理部门经地方政府领导同意，在该处
栽植150多米宽、近200米长的防浪林带，至今已有20多年历史。2003年洪东
分局依法办理了林权登记手续，进一步确定了该处林地林木的所有权和使用权，
即林地的所有权属国家，其使用权和林木所有权属洪东分局。2007年2-3月，这
一当事人要求分局将此处更新砍伐后的林地“归还”芦湾村，并无视大同湖管理区
政府的调解，直至最后强行侵占林地60余亩。再如黄家口镇某村一当事人强行
侵占堤外滩护堤林地案。此处林地夹套空地在分局林权证所属界定的范围内，由
于多种原因，此处林地夹套低洼空地没有作为宜林地改造。2007年3-4月，这一
当事人等人打着承包集体土地的旗号，强行动用机械分别对该处三块夹套空地进
行平整，造林面积达150亩。

以上两起案件以侵害堤防管理部门根本利益为明显特征，侵权人是借用“承
包集体土地”理由对堤防部门实施侵占行为的。案件发生后，分局本着“群众公认、
尊重历史”的原则，请求所在地方政府调解，但均无果而止。

为达到永久侵占的目的，两起侵权案的侵权人相继要求市林业局给予办理林
权证。分局获此消息后及时以鄂汉洪东[2007]17号文发函市林业局，明确要求维
护东荆河堤防国有防洪林地及林权。凡是与东荆河现有林地、禁脚地毗邻的地块
需要办理林权证的，请市林业局要求该地块申请人须出示洪东分局的交界证明，
以免出现林权交叉、林地重复办证现象。并重申凡是在东荆河堤防外滩除防洪林
以外的河道内栽植林木的，都属于行洪障碍，将予以清除，很好地阻止了侵权人
的办证行为。

3、两起典型纠纷案件应对过程的评价。以上两起案例都经过了市林业执法
部门和所在地人民政府的出面协商调解，但涉及“国有土地与集体土地”权属纠纷
时，市林业执法部门和地方政府调解的力度不大。堤防部门尝试通过水政监察大
队进行执法，但苦于没有强制手段，均无结果。地方当事人仰仗地方优势和政府
调解弱势态度，有恃无恐，形成强占事实。正是因为在现有的工程留用地和安全
保护区内的防浪林地只办了林权证而未办土地证，而没有土地证正是护堤护岸林
地资源权属的软肋，地方当事人正是抓住这一点而进行了非法侵占。但真正要从
根本上确定土地权属，通过法律解决的成本过大，且不一定达到预期目的。

三、护堤护岸林地权属纠纷原因分析
1、模糊产权论的引用。模糊产权论认为，明晰的产权意味着财产所有者对
其财产的各个方面有完全的控制权，然而模糊的产权却意味着所有者的控制权缺
乏保证，以致于受损，所有者不得不为其应有的权力不断的进行斗争或者讨价还
价。

对于农村国有土地与集体土地，也有相应的模糊理论对其进行研究。模糊理
论认为无论是过去还是现在，中国的农村土地制度都是国家强制性制度安排，而
非经过市场途径演化的结果。今天所赋予的土地权利，依然是政府(或国家)意志
的表达。该理论特别对于人民公社时期的土地使用权属变化进行了研究，认为人
民公社的制度形式，按现代产权经济理论判断，显然更多地具有共有产权或社团
产权的特征，而不是所谓的集体产权。尽管习惯上称其为“集体所有制”，但二者
的区别在政府管辖，土地都是人民公社的。显然。根据今天的《湖北省河道管理
实施办法》第三章堤防安全管理禁脚地划分标准，按干堤及重要支堤迎水面
30—50米的标准划分，对于洪东分局在工程留用地和安全保护区内的千亩林地
权属，明显带有模糊产权的特征，必然带来纠纷隐患。

(2)明确护堤护岸林产权是当前一段时期堤防建设可持续发展的一件大事。
1996年10月，水利部颁发的《堤防工程管理设计规范》中明确了护堤护岸林不
仅对堤防具有防自然力侵蚀破坏的作用，而且对美化堤容堤貌、保护生态环境、
增加管理单位经济收入等有着不可替代的作用。可以说在今后的一段时间内，堤
防管理部门的生存与发展与现有的资源紧密相联。堤防建设如果没有资金投入，
堤防事业就不可能有大的发展。当前洪东分局护堤护岸林地资源的权属纠纷主要
体现在土地权属纠纷。尽管洪东分局历届领导人都认识到这一点，但在1998年
曾尝试借东荆河下游堤防整治时期对所辖土地进行确权划界时。还是由于没有相
应的资金投入而搁置。如今谈论起来尽管十分痛惜，但重新做起来还是难上加难。
按照2007年洪东分局与市土管局的初步协商，费用仍达100多万元，如何越过
这道坎，是关系分局发展空间的大问题。

(3)当前农村土地产权逐渐得到强化。2007年8月，荆州市人民政府召开全
市集体林权制度改革工作现场会，强调林改工作是农村工作的一件大事。林权的
范围包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地(含沟渠、路林)及县以上人
民政府确定的集体所有的宜林地、沟渠路、“四荒地”、“四旁地”等宜林地，必须
因地制宜把林权确权到户，林权证发放要达到95％以上。此次林改工作虽然不
涉及堤防等国有土地，但对历史形成的部分堤防护堤护岸林模糊权属，必将有一
个从模糊到清晰的过程。因此，堤防管理部门应未雨绸缪，要解放思想，与时俱
进，找准解决林地权属纠纷的切入点，有准备地认真应对。

四、对当前发展林业生产应对纠纷的对策
1、转变观念，理性面对矛盾纠纷。目前，广大农村只要是可宜林的土地资
源都得到开发利用，谁开发谁受益。既然有政策上的鼓励，群众肯定会积极响应。
对于当前存在的带有模糊产权性质的土地资源，必定要通过合法、合理、公正的
途径协商加以解决。堤防管理部门在解决土地资源纠纷时，思路要跟上时代发展
的形势，既不能认为是地方的“刁民”无理取闹，也不能寄托于通过行政手段强行
解决，更不能回避矛盾主动退让失职失责。唯一的正确途径只能是通过多方的多
次协调妥协才能解决，多在协商解决上下功夫，法律诉讼只能是不得已为之的最
后手段。

2、当前林业生产应对纠纷对策。当前更新砍伐林地范围确定汲取了2006
年度更新砍伐过程中的经验和教训，做到有争议的林地不纳入年度更新范围。对
于林权证界定范围内的空地，也要组织力量搞好规划，加大资金投入进行宜林地
改造。提高宜林地的利用率。
3、近期林业生产应对纠纷对策。对迫切需要更新的争议比较少的带模糊产
权的护堤护岸林带，可尝试引入诚实可靠的林业种植大户承包经营，能在一定程
度内防止当地村组个别人对堤防护堤护岸林地正当权益的侵害。

4、中期林业生产应对纠纷对策。积极筹措资金。组成得力工作专班，切实
完成堤防现有管辖土地的确权划界工作。

(责任编辑：张琼芳)