公共政策执行理论--组织理论学派讲稿

公共政策执行的理论——组织理论学派
（一）主讲部分
关于公共政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学
派和组织理论学派两大流派。尽管他们分别从两个不同的角度和侧
面对政策执行进行了描述，但我们小组更倾向于组织理论学派的观
点。

以下是对组织理论学派的介绍以及本小组赞成该学派理论观点
的原因。

1. 组织理论学派的代表人物及其主要理论观点
（1） 代表人物：J-佛瑞斯特、艾利森、唐斯等。其中最具代
表性的人物----J-佛瑞斯特则提出：公共政策过程中的政
策规划者应该通过先行的分析，改变以往的顺应行为，
政策执行机构和人员应当加强预期分析能力。

因为顺应行为强调对政策目标和政策规定的遵从，依法
行政，基本不要求政策执行机关及其人员面对实际情况
而对政策进行灵活性的发挥，无形中扼杀了他们的预见
分析、审查检视能力。这在瞬息万变、危机四伏的现代
社会显然是不切实际的，至少是低效率的，提高了产生
公共政策执行“虚脱”的可能性，降低了可能取得的政
策效果。所谓政策执行机构和人员的预期分析能力，是
在危机事件或事态发生之前预感并相应采取步骤和程序
加以有效对付的能力，它直接影响政策执行是否成功。
J-佛瑞斯特认为，预期分析能力包括三个成梯次的阶段：
能过想像政策执行后在制度、文化等方面可能出现的特
征；能过预备和管理诸多方案的论证；能过准确和有效
地提出自己关于最终方案和替代方案的正式分析。但这
种能力不是任意的推断和想象，它是基于组织行为、规
范、文化而作出的综合判断，而是建立在组织人员的创
造力基础之上的。

（2）其主要观点包括三个方面:
a.组织是政策执行的主体，执行的行动环节主要由组织来完成，
研究执行必须充分了解组织的运作。故此，C-P-斯诺和特里林曾
说道：“只有了解组织是怎么工作的，才能理解所要执行的政策，
也才能知道他在执行中是如何被调整和塑造的。”

b.组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响政策的有
效执行，而负责执行的组织其正式与非正式的属性也往往影响到
该组织执行政策目标的能力。

c.组织的研究可以从政策执行的角度反映公共政策的过程和特点，
要想通过执行研究更广泛、深入地反映生活，就必须研究执行组
织，研究官僚机构。

总之，组织理论学派强调政策执行组织机构的作用，认为任何政
策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依托，
没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈
兵的政策构想阶段。因此，该理论认为，尽管政策执行不利的原
因是多方面的但组织问题是其中恒定的关键原因之一。同时，政
策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观上要看
能否理解和领会政策。能否具有执行的积极性，客观上要看是否
拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

2. 就政策执行的组织理论而言，本小组有四种考察视角：
（1） 系统管理模式：这种模式非常关注组织自身建设对政策执
行的影响，追求组织目标的最大化，依据组织的层级体制
和职能分工来完成政策执行。

（2） 官僚过程模式：政策执行是官僚组织在行使例行规范和自
由裁量权的过程实现的组织职能。

（3） 组织发展模式：这种模式旨在打破系统模式和官僚模式的
僵化和节制，力图通过对组织成员需求的满足来增强他们
对组织目标的认同感和责任感，从而更好地促进政策执行
的效果。

（4） 冲突与议价模式：组织内部存在多样的利益需求和各种矛
盾冲突，政策执行是否成功取决于不同的冲突主体在冲突
中获得益处的可能性。

3. 本小组赞成组织理论学派的原因主要基于以下几点：
（1） 将官僚制运作、组织发展和组织冲突列入到政策执
行的研究中，可以使我们对政策执行的认识更加全面；

（2） 强调执行者对政策执行的重要作用，以及其不只是
机械的执行和顺从，已有分析、预测、调节、创新的能
力，这也更符合事实。

（3） 依托组织完成公共政策执行，至少存在以下几个方
面的优势：

a. 公共政策执行过程是多种要素相互配合的有机运动，
组织通过科学、、高效、合理的配置这些要素，使
其在组织的管理调度下为达到政策目标而最大限度
地发挥能量，以高效率地完成政策执行过程。
b. 组织可以给予执行人员发挥智力、才能的空间，有
效地将不同能力的人员组织在一起，整合人员集体
智慧，为实现公共政策目标而服务。

c. 公共政策执行组织的机构和人员具有预期分析能力，
有效地降低了政策执行过程中的不确定风险和危机，
大大提高了公共政策的可操作性。

d.
组织原则（是组织价值取向和价值标准的集中体现，
不同的原则可以适应不同的公共政策价值取向）、
机构(根据公共政策执行的特点分配权力，决定适用
集权还是分权)、运作方式（可以是依靠权威、命令
的单方面沟通，也可以是建立共识的双向互动，就
现代政府的公共政策而言，建立共识，双向互动更
能降低公共政策执行成本，提高执行效率）的灵活
性可以适应不同的公共政策，提高公共政策执行的
效率。

总之，考察政策执行过程首先要考察负责执
行的组织。只有了解组织是怎样工作的，才
能理解所要执行的政策，也才知道他在实际
中是如何被调整和塑造的。
（二）补充部分
1.行动学派的政策学家包括琼斯、爱德华兹和霍恩等人，他
们皆认为政策执行并不是一个复杂的概念，它是一种活动
或行动的过程。

2.行动学派的主要理论观点：
代表人物琼斯认为“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活
动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。”
霍恩认为：“政策执行指公私人民或团体为了致力于先前政策
决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动，这些行动包
括，一是讲政策转化成为可以运作的努力；二是为实现政策所
确定的目标而做出持续的努力。”由此可见：

（1）行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策
执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。

（2）强调只要政策行动坚强有力、行动方法切实可行，就可以
较为顺利地实行政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程
度上可以弥补政策决定的局限和无能。

（3）强调唯有通过行动，抽象的价值规范才能转化为具体的社
会现实。

（4）认为政策执行研究就是要说明这些行动的性质和特点，要
理解行动的权威性、目的性、组织性、持续性和创造性等内容。

3.行动学派的研究存在的缺陷：
（1）行动视角的研究忽视了政策执行过程的动态性，因为执行不仅
仅是不同组织机构的活动，还需要考察行动过程中不同组织之间的
相互影响和激励。

（2）行动学派视角忽视了政策目的与手段之间的交互影响，并不是
所有的行动都必然地与政策目标相一致。何况政策环境在不断变迁，
政策目标亦可能因情势而变动。

（3）政策执行的研究不只是一种变迁的研究，研究其如何被引发和
如何发生，而且也是对政治生活结构的一种微观研究，即研究政治
系统内在、外在的组织如何推行他们的事务及彼此间的交叉影响。

（4）行动学派忽略了行动学派忽视了对行为主体的研究，其所持有
的政策执行机构及人员必然会严格顺应政策目标的假定未必能够成
立。

（注：实际上，政策执行包括行动与组织双重含义，
行动是组织的行动，组织是行动的组织。缺少任何一
个，政策执行都难以完成。）