集体土地征收补偿制度的缺陷及完善

集体土地征收补偿制度的缺陷及完善时怡（南京财经大学法学院，江苏南京210046）摘要：当下，集体土地征收与补偿制度存在征收依据表述不当、补偿范围狭窄、补偿标准低、补偿费分配不合理、失地农民安置制度不健全、生态保护制度缺失等缺陷。

文章建议从以下几方面对现有制度进行修订和完善：准确界定有关表述；将宅基地、承包经营地、精神损失费纳入补偿范围；合理设置补偿费分配标准；实行司法救济；健全安置制度；建立生态补偿机制。

关键词：土地制度；土地征收；征收补偿；失地农民中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：1009-7740（2019）01-0019-05我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。

国有土地的开发和使用不存在征收的问题，而集体土地在经过法定程序转为国有土地时，就面临征收和征收补偿的问题。

当下，我国集体土地征收与补偿制度存在征收依据表述不当、补偿范围狭窄补偿标准低、补偿费分配不合理、失地农民安置制度不健全、生态保护制度缺失等缺陷。

针对上述缺陷修订、完善现有制度，不仅有利于进一步完善集体土地征收补偿制度，而且有利于在这一框架下切实维护农民的权益，实现社会主义新农村建设的美好愿景。

一、集体土地征收补偿制度概况国外也有对征收土地进行补偿的制度或做法。

古罗马时代就有“农地征收补偿”的概念。

近代法学家格老秀斯指出，征收是领主基于“最高统治权”所享有的一种权力，补偿是针对私人因征收遭受损害时的一种救济，二者相伴而生[1]7。

德国魏玛时期，土地征收与补偿的做法与宪政理念的贯彻密不可分，补偿成为土地征收时必须遵循的“唇齿条款”[2]。

当前，世界上大多数国家都施行土地私有制，对私有土地征收时一概遵循补偿原则。

德国规定，对土地的征收需要征收主体与被征收人达成土地所有权转移协议和补偿协议[3]209-211；澳大利亚的土地制度没有完全实现私有化，土地国有、集体所有和私有并存，由于土地市场价格的存在，对集体土地和私有土地的征用补偿金的估算具有可操作性，也较为公平、合理[4]163-164。

总的来说，在土地私有制的大背景下，许多国家建立了比较完备的土地征收补偿制度，能充分维护权利人的权益。

在我国农村，土地所有权经历了农民私人所有和农村集体经济组织所有两个阶段，征收补偿制度也因特定的时代而有差异。

中华人民共和国成立之初开展的土地改革运动废除了封建土地制度，推行“耕者有其田”。

在这一时期，土地是农民的私有财产（农地）。

政府征收农地时，对于土地和土地上其他权益的损失，都会对农民进行补偿。

20世纪50年代，我国对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造。

在农业改造运动中，农民的私有土地被无偿划归农村集体经济组织所有。

这一时期，农地归集体经济组织所有，农地征收补偿的对象是集体经济组织，真正应当得到补偿的主体（农民）显然被虚化和弱化了。

改革开放之后，发展社会经济需要占用越来越多的土地资源，农地的经济价值日益提高，然而农民的权益在农地征收过程中仍然难以得到全面保障。

《2011年中国社会形势分析与预测》的统计数据显示，农民上访、农民与政企之间的纠纷，约有73%与土地纠纷有关，约有40%的上访行为与土地征收纠纷直接相关[5]32-35。

据统计，在推进城镇化建设的20年收稿日期：2019-02-06基金项目：江苏省研究生科研与实践创新计划项目“农村宅基地使用权的抵押问题研究”（项目编号：KYCX18-1316）作者简介：时怡（1995－），女，江苏苏州人，硕士研究生，研究方向为民商法学。

连云港师范高等专科学校学报Journal of Lianyungang Normal College March ，2019No.12019年3月第1期间（1996—2016年），有超过上亿亩的耕地被用于非农业建设，其中被国家征收的农村耕地占比超过70%。

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》预测，到2020年我国将有36.4万公顷的耕地被用于非农建设，失地农民总数将超过1亿人[6]。

大批农民将因为土地征收失去农地而“被非农”“被进城”“被上楼”[2]。

然而，当前征地补偿制度在集体土地征收补偿方面存在明显的缺陷，难以为失去土地的农民提供生存保障，必须进行修订和完善，以构建公平、合理的农地征收补偿机制，切实保障农民的切身利益，推动社会主义新农村建设。

二、当前集体土地征收补偿制度的缺陷征地制度改革牵一发而动全身，其核心在于依法处理好“征”和“补”的关系[7]。

遗憾的是，现行征地制度仍存在诸多缺陷。

（一）征收依据表述不当《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》（下文分别简称《宪法》《土地管理法》《物权法》）相关条款表明，征收集体土地的重要依据是基于“公共利益”，因此各地确定“是否征收、征收哪些”，都以“公共利益”需要为理由和依据。

有学者认为，公共利益应该是不确定的多数人的利益，而不是特定的部分人的利益，因此公共利益必须具有公共性质，经得起合法性、正当性、适当性的检验，体现社会发展的整体性要求和强国富民的目标[8]。

而现有征地补偿制度对“公共利益”的内涵和外延没有做出具体界定，政府在征地中往往通过自由裁量将商业利益、政府利益也视为公共利益，并以此为依据任意设定或调整征收范围，侵害了农民的利益。

征收范围不明确还表现在征收依据条款中的“可以”二字上。

“可以”不等于“必须”，意味着即便是为了公共利益，也不能任意剥夺集体土地。

但是“可以”带有一定的弹性，很容易成为征收方违法征地可钻的漏洞。

很多地方出现的“拆村”风潮、强拆“钉子户”现象，往往是因为征地方将“可以”解读为“必须”，肆意扩大征收范围，甚至在土地征收过程中将公共利益演化为凌驾于个人利益之上的霸王利益和绝对利益。

将公共利益过度拔高和神化，忽视合法的个人利益[9]，已经成为令人担忧的社会问题。

（二）补偿范围狭窄国家对集体土地及地上权益进行征收后，相关权利人有权获得相应的补偿。

《宪法》对被征收的集体土地与公民私有财产的补偿范围有相应规定，以《宪法》的相关条款为指导，《土地管理法》《物权法》对补偿范围做了具体规定。

《土地管理法》第47条和《物权法》第42条规定，征地补偿范围包括“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。

《物权法》第132条就土地承包经营权人在承包期间土地被征收的补偿做出了规定。

然而，这些规定难以保障对权利人的权益进行全方位补偿。

首先，宅基地使用权人因宅基地征收产生的损失没有列入补偿范围。

有研究者分析了这样做的原因：一是《物权法》第154条规定，村民在宅基地灭失之后有权通过分配重新获得宅基地，对宅基地进行补偿将导致重复受偿[10]；二是有人认为宅基地的初始取得是无偿的，宅基地被征收并未对农民造成损失，没有必要给予补偿[11]316。

其次，土地承包经营权虽然被列入具体补偿范围，但是这仅仅具有宣示作用，因为土地承包经营权的补偿既不能归于安置补助费，也不能归于土地补偿费，在补偿操作程序上存在很大障碍，《物权法》的这条规定形同虚设。

最后，失地农民的精神损害补偿没有纳入补偿范围。

土地作为农民安身立命、世代相传的宝贵财产，不仅具有经济价值，而且具有文化价值，寄予了农民的乡土情怀。

现行征地制度忽视了农民因失去土地受到的精神损害，没有就此做出补偿规定。

（三）补偿费分配不合理我国现有土地征收制度施行的征收与补偿双轨制，是一种“涨价归公”理论的体现。

《土地管理法》第47条规定，补偿费以补偿范围内原有项目用途的“产值倍数”为标准进行计算，最大不得超过30倍。

这一规定有利于政府独享市场经济背景下土地所蕴藏的巨大价值。

主张双轨制的学者认为，土地被征收转为建设用地后的增值收益并非农民的投入产出，而是政府或投资商改善周边基础建设的结果，因此政府对权利人的补偿只能以土地原有用途的产值为参照标准，而不与权利人共享土地的发展成果[12]。

笔者认为，这种补偿价值显然有失公平，是一种带有惩罚性的没收。

由于土地不能自由入市交易，集体土地就缺少市场价格参照物，致使产值倍数法大行其道，造成补偿标准偏低。

此外，《土地管理法实施条例》第26条规20定，土地补偿费、安置补助费由集体经济组织管理、分配和使用。

据此，征地补偿款的处置属于村集体经济组织的自治行为，没有兼顾村民对补偿费用的知情权、处置权，容易带来分配不合理的弊端。

（四）失地农民安置机制缺失《物权法》第42条规定了对失地农民的安置原则，要求相关方面安排社会保障费，用以保障失地农民的生活，维护他们的合法权益。

但是《物权法》仅仅提出了原则性规定，没有针对失地农民的安置补偿制定具体细则，因而征地方通常采用一次性货币补偿的安置方式，据调查这一方式占比高达94.1%[13]。

因为土地征收能带来数额不菲的一笔钱富，农民受短期利益的驱使，非常乐意接受这种安置方式。

但是，随着物价上涨和生活需要的增长，补偿款只能维持数年生活，补偿费消耗殆尽之日，就是失地农民再次陷入生活困境之时[14]124-125。

离开世代赖以生存的土地之后，农民进入城镇或城市，改变了原有的生活模式、生产方式。

由于缺乏工业生产技术和从商基础，他们中的大多数人只能从事服务业或打零工，面临沉重的生活压力和精神压力。

有数据显示，失地农民心理异常率高达42.5%，因为再就业无望及对未来生活的担忧焦虑造成了强大的精神压力，甚而发展成抑郁、恐怖、强迫等心理疾病[15]。

为了避免失地农民因安置不到位遭受经济和精神的双重打击，地方政府或相关部门需要建立健全安置制度，保障失地农民的生活。

（五）生态补偿机制缺失在十九大报告中，习近平总书记要求各地完成生态保护红线、永久基本农田、城镇化开发边界三条控制线的划定工作。

2017年修订的《中华人民共和国民法总则》新增了保护生态环境的绿色原则。

可见，国家越来越重视生态保护和生态文明建设。

但是，截至2007年底，全国征收的集体土地仅有20%用于绿化、环境补偿等生态工程，其他被征土地都被转为工业用地，或者用于房地产开发[16]。

集体土地征收补偿制度中生态补偿制度的缺失，导致生态补偿、基本农田保留和城镇化开发边界模糊。

大量的耕地被征收用于城镇化建设，不仅不利于于保18亿亩“耕地红线”，同时也给生态环境保护带来了巨大压力。

为了实现可持续发展，集体土地征收补偿制度必须给生态补偿机制留有一席之地。

三、完善集体土地征收补偿制度的建议针对上述集体土地征收补偿方面存在的种种缺陷，笔者认为可以从以下方面予以修订、完善，以平衡土地“征”“补”双方的权益。

（一）准确界定有关表述集体土地征收补偿制度存在征收范围宽泛的缺陷，主要是因为相关法律条款对作为征收依据的“公共利益”和作为性质许可的“可以”的含义界定不明确，给征收者的解读留下了回旋空间。